“三维”视角下的城乡公共服务互动机制分析

王正攀，刘柯妗

（1.重庆行政学院 经济社会发展研究所，重庆 400041；2.重庆大学 公共管理学院，重庆 400044）

一、引 言

效率和公平是一个公共经济机制所追求的两个目标。然而，“由于每个人提供虚假信号是其利益之所在，所以不存在保证公共品有效提供的配置机制”［1］。田国强指出，机制设计理论能系统地比较各种经济制度的优劣，研究不同经济制度如何影响人们的相互行为及资源配置的结果，特别是能解决不完全信息情况下设计激励机制实现既定目标［2］。所以，机制设计理论推翻了Samuelson的推断，公共品供给机制存在理论上的“纳什均衡”。继此之后，以博弈论为基础的机制设计理论被运用到政府公共产品的供给制度安排中，从而推动了公共品理论的发展。从实践角度看，中国长期的二元经济社会结构及其相应的二元财政制度安排，造成城乡居民不能按同等权利和均等标准享受到政府提供的基本公共服务［3］，问题的积累促使了“基本公共服务均等化”命题的提出，当然也成为中国决策部门普遍关注的一项重要课题。党的十八大报告提出，“加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。”显然，中国高层已经意识到了机制建设对于促进城乡一体化发展的重要性。作为破解城乡二元难题的出发点之一，促进城乡基本公共服务的均等化一方面被认为是推进新型工业化和城市化的重要着力点，另一方面更是促进社会公平的归着点［4］。而在改革、公平、正义成为社会主流价值取向，以及民生诉求全面升级的背景下，中国民众无疑对于公共服务的需求意愿更加强烈。因此，探讨城乡公共服务的互动机制问题具有深刻理论与现实意义。

二、文献述评

Lewis（1954）在其经典论文《劳动力无限供给下的经济发展》中指出：“发展中国家改变经济落后面貌的根本出路，即在于大力发展工业化，把传统农业部门中的大量剩余劳动力转移到现代城市工业部门，使其转变为城市人口，从而提高农业生产率，增加农民收人，提高整个国家的福利水平。”［5］揭示了城乡联动发展的内在动力机制。Myrdal（1957）［6］提出了“地理上的二元结构理论”，强调经济发展会促使先进的地区更加先进，落后的地区更加落后，阐明了城乡二元结构的作用机制问题。公共服务（西方多称“公共品”，public goods）作为经济发展的要素和结果，与城乡二元结构的经济机制存在着逻辑上的从属关系。Tiebout（1956）建构的“蒂伯特机制”指出，“不同的地方政府在提供公共服务水平上的竞争，能引导人口均衡化流动。……，如果某地政府提供的公共服务水平高、税负低，人们就会涌入这一地区；但如果各个地方人均享有的公共服务水平大致均等的话，人口就会均匀流动。”［7］“蒂伯特机制”实际暗含了城乡公共服务一体化机制的内涵所在，为后续学者的相关研究奠定了理论基础。此外，国外的相关研究还主要集中在两方面：一方面是有关机制设计理论研究；Hurwitz于1960年提出了“机制设计理论”［8］。即对于任意一个设定的目标，在个人拥有私人信息、以自利行为进行自愿、公平交易下，怎样设计一个最好的机制使参与者的个人利益和设计者既定目标激励兼容。与传统理论相比，机制设计理论提供了具体情况下走出困境的途径——如何设计机制或者规则，使得微观主体真实显示个人偏好，由个人偏好和经济机制决定的行为方式最终将能够保证社会目标的达成。由赫尔维茨开创的机制设计理论，影响和改变了包括信息经济学、公共经济学等在内的许多学科。另一方面是有关公共品机制的研究；Plottamp;Smith（2008）［9］研究了公共品的自愿供给意愿机制，认为有相当一部分个体表现出明显的社会偏好，在公共品的供给决策中集体成员的“免费搭车”动机是有限的；出于社会偏好的动机，集体成员会自愿供给一定水平的公共品。这一发现为公共品的多元化参与提供机制构建奠定基础。而Hellwig（2009）重点研究了排他性公共品的机制问题，其结论指出排他性公共品使所有民众享用的充分条件是不具备的［10］。Moreno等（2010）的研究认为，在战略层面上公共物品的分配机制倾向于决策的制定群体或是独裁专制集团，因为这一机制是最为有效率且能够体现名义上的公平正义的［11］。另外，Filip等（2012）对公共服务支出管理中的贝叶斯纳什均衡问题进行了探讨，认为拍卖采购机制一种有效的运作机制，因为这样可以有利于公共部门以最低或最适当的价格购买到所需要的产品或服务［12］。

国内有关城乡公共服务互动机制的研究并不多见。如夏志强等（2009）认为摆脱公共服务供给困境的途径，并非是在政府、市场和第三部门之间进行非此即彼的选择，而是需要三者紧密合作，建立多元化的公共服务供给与互动机制［13］。杨俊等（2010）的实证研究表明教育不平等减小、教育扩展有利于改善收入分配差距的机制［14］。金世斌（2012）通过对国外公共服务机制的梳理，指出公共服务制度的建立和完善，必须合理划分各级政府公共服务责任，充分发挥社会和民间力量在提供公共服务方面的作用［15］。此外，宋紫峰（2011）、贾晓俊（2010）等对公共品自愿供给与不平等厌恶问题、均衡性转移支付资金分配机制问题进行了研究［16-17］。

源于城乡公共服务一体化机制研究的困难，如中外城乡国情的差别，以及国内城乡公共服务真实数据的难以获取、居民需求意愿的难以定量等，所以较少有文献从互动机制乃至一体化层面深入探究城乡公共服务的运行问题。从已有研究成果看，对于公共服务（或公共品）机制的研究，往往涉及了政府与个人的投入与自愿供给、社会的参与以及相应的责任等方面。然而，由于研究视角不同，选择的研究方法以及数据的不同，因此结论也存在较大差异。当前，受政府财权与事权不匹配、公共服务分配体制向城市倾斜以及政府以经济建设为中心的职能异化［18］等的影响，因而导致了中国城乡公共服务资源配置的失衡。重要的是，对城乡公共服务互动机制的科学分析势必会影响后续一体化机制研究的准确性与实践指导价值。为此，笔者以已有相关研究为基础，采用博弈论分析方法，以协调发展、城乡均等为准则，力图从财政监督审计、居民参与以及企业投资的“三维”视角深入分析城乡公共服务的互动机制。

三、理论模型与分析结果

（一）研究基础设计

1.参与主体

城乡公共服务供需机制中的主体有：政府、居民和企业。传统公共经济理论一般认为，政府是公共服务供给的唯一主体，居民或民众是公共服务（或公共品）需求的主体。然而，由于“政府失灵”和“市场失灵”的存在，私人企业能够有效地提供公共产品［19］。因此，在城乡公共服务一体化的机制运行中，企业参与已必不可少。

政府：在中国的当前公共财政体制中，上级政府以其财权对下级政府（或乡镇政府）施加权力，具体表现为转移支付的权力和财政审计的监督权；下级政府基于对上级和本地区双重负责的身份，肩负着经济发展和保障民生的重担；其决策的倾向与选择对城乡公共服务一体化机制的运行起关键作用。

居民：城乡差异的表现之一为居民收入的差异。对于公共服务而言，作为理性的经济人，“免费搭车”是每个居民的最优选择；然而现实情况存在的一种可能是，“有人开车，结果是无车可搭”。城乡居民的供给意愿和个人偏好对于城乡公共服务一体化的机制运行起着重要作用。

企业：在成熟、完备的市场经济环境中，企业往往通过投入公共服务项目的方式为政府或社会提供公益类的服务，……尤其是对于农村的公共服务的投入，不仅需要政府主导，同时更需要企业的资金投入。尤其是随着一些企业的不断发展壮大，企业将承担起更多的社会责任，因而参与公共服务投入显得必不可少。然而，理性企业的首要目标必然是至少不亏损。所以，社会企业的参与是城乡公共服务一体化的重要补充。

2.研究方法与分析框架

公共服务的供需投入很难以定量数据做出准确统计，为全面反映城乡公共服务机制中各主体的最优策略，笔者选取博弈论作为城乡公共服务一体化机制设计的研究方法。在城乡公共服务的一体化机制中，中央政府、地方政府、城市居民、农村居民、私人企业作为博弈中的决策人，按照各自策略实施行为，在实现城乡整体社会福利最大化的条件下达到最终的平衡。稳步提高政府公共服务支出的规模、改善基本公共服务促进社会民生发展并城乡差异，从理论和实践上均需要建立起公共服务的政府财政审计机制、居民参与机制以及社会企业的投资机制（如图1所示）。

图1 城乡公共服务的“三维”互动机制

（二）城乡公共服务的互动机制分析

1.政府监督审计机制

城乡公共服务的政府财政资金投入需要相应的监督机制做保障。考虑到政府在公共服务的投入上一般采用转移支付方式，即上级政府运用协调权力，将公共服务财政资金补贴或支付给公共服务支出不足的下级乡镇政府，以实现公共服务财政投入上的城乡均衡。在这种模式下，下级乡镇政府实施公共服务财政资金投入后，有两种战略选择：一是将其全部用于公共服务的发展，二是将其部分用于公共服务，抑或转做他用。上级财政部门在公共服务财政资金立项后同样存在两种战略：一是对项目经费的使用情况予以审计，二是不审计。因此，假定乡镇政府获得上级政府财政公共服务经费r(r＞0)，其中，用于公共服务项目的金额为s(s≥0)，则用于其他用途的金额为(r-s)。设每元公共服务投入资金用于公共服务项目时的效用为1，将公共服务财政资金转作他用时的效用为b，显然满足b≥1。上级政府和下级乡镇政府都符合“理性经济人”假设，即追求效用最大化目标。假定政府财政部门的审计成本为c(0＜c＜r-s)，滥用公共服务财政资金的惩罚成本为f(f＞1)。公共服务财政资金投入的使用符合二项分布(0,1)。当用于公共服务项目时的效用为1，用于非公共服务项目时为0。根据以上假设，我们可以构造出上级财政部门与下级乡镇政府之间博弈的战略表达式（如表1）。

表1 政府间博弃的支付矩阵

根据上述博弈支付矩阵，如果乡镇政府将全部公共服务财政资金投入用于民生类公共服务项目，上级财政部门的最优策略是不审计(X2)。若乡镇政府挪用公共服务资金，则最优策略为实施审计(X1)。同样的，若上级财政部门实施审计策略，乡镇政府的最优策略是专款专用(Y2)，若拒绝审计，则最优策略为挪用公共服务财政资金(Y1)。显然，该博弈中并不存在纯战略纳什均衡，我们只能转而求混合战略均衡的表达式求解。假定，上级财政部门的混合战略为σC=(θ,1-θ)，其中，θ为财政部门审计的概率，则(1-θ)为拒绝审计的概率。乡镇政府的混合战略为σL=(p,1-p)，其中，p为地方政府挪用公共服务财政资金的概率，(1-p)为专款专用的概率。容易得到上级财政部门的期望效用函数为：

假设下级乡镇政府的期望效用函数为uL，则：

s+br(1-θ)-bs(1-θ)+(1+fθ)(s-r)-c+pr-sp=0，整理得到：

该混合战略纳什均衡的现实含义是：对于从上级财政部门获得公共服务财政投入资金，不同的策略选择条件下，乡镇政府的处理方式是不一样的。

命题1：现实生活中，乡镇政府违背职业道德和国家法律而挪用财政公共服务资金，存在精神成本（包括因挪用公共服务财政资金时所支付的一切物质或非物质的成本）。假定这种精神成本为m，则考虑职业道德水平和法律规范时的最优审计率低于不考虑职业道德水平与法律规范时的最优审计率。

证明：在上述推导的基础上，引入乡镇政府的精神成本为m，则乡镇政府的效用函数为：

考虑在没有引入精神成本m时，乡镇政府挪用公共服务财政资金的最优化一阶条件为

依据前提假设，容易证明：

即引入职业道德、法律规范时所要求的最优审计率大大低于不考虑职业道德、法律规范时的最优审计率。

命题2：上级财政部门的针对公共服务财政资金投入的实际运用选择审计的成本与下级乡镇政府挪用公共服务财政资金投入之间存在着正向相关关系。审计成本越高，地方正挪用的可能性就越高。

显然，上级财政部门的审计成本与下级乡镇政府挪用资金的概率呈正相关关系。随着财政部门审计成本的增加，下级乡镇政府挪用资金的概率将显著增加。

命题3：在图2的博弈模型中，一旦乡镇政府挪用公共服务财政投入资金，没有做到专款专用，则应受到相应的处罚。处罚成本越大，则乡镇政府挪用的成本就越大；相应的，上级财政部门的审计率也就越低。

这意味着，惩罚成本与最优审计率之间存在着负相关关系，也就是说惩罚成本越大，最优审计的概率就越低。

命题4：乡镇政府的职业道德水平、遵纪守法意识与最优审计率之间也存在负相关关系。也就是说乡镇政府的职业道德水平与遵纪守法意识越高，上级财政部门的审计高率就相应的越低。

显然，乡镇政府因挪用财政公共服务项目资金的精神成本与对应的职业道德水平、遵纪守法意识与最优审计概率之间存在负相关关系。也就是说乡镇政府的职业道德水平与遵纪守法意识越高，上级财政部门的高审计率就相应的越低。因此，乡镇政府的职业道德水平与遵纪守法意识越高，公共服务财政投入资金被挪用的概率就越低。上级财政部门的审计水平越高，下级乡镇政府挪用公共服务财政投入资金的概率就越低；否则，则相反。而下级乡镇政府挪用公共服务财政投入资金的处罚成本越大，挪用资金的概率就越低；否则，则相反。

2.城乡居民参与机制

居民是公共服务被供给的主体，也是公共服务需求的主体。在公共服务的供需机制中，政府财政资金的来源正是居民或企业的纳税所得，而政府在居民群体所享受的公共服务的投入中，排除了国家干预等因素外，其角色则可以看作是居民公共服务投入资金的“看守人”。这样，对于不同群体公共服务投入资金多少的决策权，则完全在居民手中。这既是所谓的居民参与公共服务的自愿供给过程。然而，公共服务的居民自愿供给常常会导致供给不足。假设一个由n个居民组成的小区正在修建一条通往该小区的桥，每个居民自愿提供建桥所需的材料，材料的总供给等于所有居民个人供给之和。材料的总供给越大，桥越牢固，所有居民均受益。设第i个居民的供给为gi，总供给为：

假定居民i的效用函数为u(xi,G)，这里xi是私人产品的消费量。我们假定∂ui/∂xi＞0,∂ui/∂G＞0，且私人产品与公共产品之间的边际替代率是递减的。令px为私人产品的价格，pG为沙石的价格，Mi为个人总预算收入。那么，每个居民面临的问题是给定其他居民选择的情况下，选择自己的最优战略(xi,gi)以最大化自己的目标函数：

λ是拉格朗日乘数

因此，均衡条件即为：

每个居民选择购买公共服务就如同它是私人服务一样，鉴定其他人的选择给定，n个均衡条件均衡条件决定了公共服务自愿供给的纳什均衡：

得到均衡条件：

上述均衡条件既是存在公共服务情况下帕累托最优的萨缪尔森条件［1］。再假定个人的效用函数取柯布-道格拉斯形式，即ui=Gβ，其中0＜α＜1,0＜β＜1,α+β=1，在此条件下，个人最优的均衡条件为：

将预算约束代入并整理，得反应函数为：

反应函数意味着，一个人相信其他人提供的公共服务越多，他自己供给就越少，即所谓的“免费搭车”心理选择。如果所有居民有相同的收入水平，均衡条件下所有居民提供相同的公共服务，纳什均衡为：

纳什均衡的总供给为：

在所有人具有相同收入的假设条件下，公共服务的总供给为：

纳什均衡的总供给与帕累托最优的总供给的比率为：

结论1：公共服务的纳什均衡供给小于帕累托最优供给，且二者之间的差距随着居民人数的增加而扩大。这一结论蕴含的社会现实意义，城乡居民收入的绝对平均化会导致公共服务供给的不足，进而导致不均等。

假定小区由两人组成，如果M1=M2=1.5m（即城乡居民收入分配平均），纳什均衡为：

纳什均衡总供给为：

对比之下，如果城市居民1的收入是农村居民2的2倍，即M1=2m,M2=m，假定α≥β，纳什均衡为：

显然，此时只有城市居民提供公共服务，农村居民只是搭便车。又因为：

结论2：收入平均分配下的纳什均衡总供给小于收入分配不均时的纳什均衡供给，供给不足的程度会随着收入分配的差距的扩大而减弱。数据显示，2012年，中国城镇居民人均总收入26 959元，其中，城镇居民人均可支配收入24 565元；农村居民人均纯收入7 971元。一个简单的对比可以发现，城乡居民收入差距大于2。这一结论蕴含的公共服务含义为：城市居民反哺农村居民公共服务的收入条件已经具备，在公共服务分配体制上向农村倾斜，引导城市公共资源下乡将有效促进公共服务的社会效用最大化。

3.社会企业投资机制

在成熟、完备的市场经济环境中，社会上的某些企业往往通过投入公共服务项目的方式为政府或社会提供公益类的服务以表示其对社会责任的承担。而对于农村的公共服务设施的投入，不仅需要政府主导，同时更需要企业的资金投入。若假设，地方政府一般追求政绩，而投资者则追求高利润，城市存在重复投资。设某地与企业集团甲、乙或政府官员甲、乙拟对城市公共服务设施i、农村产业j进行投资，其中公共服务设施i能给企业带来高利润或提高政府官员的政绩，农业产业j为低利行业；企业集团甲、乙（或政府官员甲、乙）在两项目投资决策优势不同。若甲先于乙，甲对城市公共服务设施i投资占有优势，乙对农村产业j投资占有优势。其支付矩阵表2。

表2 企业甲、乙的支付矩阵

从表2可知，α1＞1（同时投资i，甲收益大），α2＞1（没有其他企业进入，甲收益更大），β1＞1,β2＞1。那么可以计算重复投资率为：

城市公共服务设施i与农业产业j的利润差异显著，当a1b≥c,a2d≥a,b＞d是，上图的博弈问题有纯战略纳什均衡：（投资城市公共服务设施i，城市公共服务设施i）；均衡支付：(a1b,b)。这表明，当城市有高利润项目或高政绩时，将会造成有些企业或官员放弃有一定优势的农村产业投资，从而导致城市公共服务设施（如经济类公共产品，交通设施等）或农业项目重复建设现象。为了避免大量政府官员盲目追求城市公共服务项目投资规模或企业追求高额利润，国家通过对个别公共服务设施征税引起企业增加成本e，则相应的支付矩阵如下所示表3。

表3 企业甲、乙的支付矩阵

此时，重复投资率为：

即实行城乡公共服务差别税可以降低重复投资率。同样，政府对投资农业公共服务项目的企业进行补贴，使企业增加收益为g，相应的支付矩阵见表4。

表4 企业甲、乙的支付矩阵

此时，重复投资率为：

这表明，政府对农业公共服务项目进行补贴下可以降低重复投资率。企业之所以对公共品或公共服务投入较少，一方面源于政府对于公共事业的政策管制，另一方面是因为公共服务的公益性很难吸引以营利为目标的企业的进入。因此，要改变这个状况，就要求政府一方面放开对公共事业的管制，另一方面对社会企业参与公共服务进行适当补贴。

四、研究结论与政策建议

由于公共服务在真实数据及评价上的难以获取，所以博弈分析方法为城乡公共服务一体化的互动机制分析与构建提供了可能。文章基于上级政府、下级乡镇政府、城市居民、农村居民以及社会企业的参与为博弈主体，从财政审计的监督机制、城乡居民的参与机制以及社会企业的投资机制这三个维度，构建理论模型分析了城乡公共服务的互动机制问题。从监督审计视角看，一方面乡镇政府的职业道德水平与遵纪守法意识要有所提高，另一方面上级财政部门应提高审计水平，并加大对资金挪用的处罚力度；从城乡居民的参与视角看，通过收入调节来确保城乡居民公共服务的社会效用最大化，即城市居民反哺农村居民公共服务的收入条件已经具备，因此应在公共服务的分配体制上向农村倾斜；而从社会企业参与投资的视角看，应引导企业投入公共服务设施建设尤其是对于农村的投入，并给予适当补贴。论文基于理论分析的模型推导，提出城乡公共服务的互动机理，对于构建城乡公共服务一体化的运行机制具有借鉴意义。当然，采集相关数据进而佐证上述结论以及从需求角度探索公共服务供需平衡结构，将是进一步研究的方向。然而，从政策制定看，以政府为主导、居民参与为基本、企业投入为补充，统筹城乡公共服务资源，进而促进新型城乡互动关系的形成与发展必将成为城乡互动的核心要素；而构建城乡公共服务一体化的互动机制必然成为其中的关键环节。

（1）科学调配财税结构，加强监督审计力度。在进一步理顺中央政府和地方政府财权、事权基础上，科学调整税制项目，强化地方政府的民生性支出责任安排，增加县乡级政府财政支出能力［20］。在此过程中，一方面探索实行项目制模式分门别类投入各地所需公共服务项目，以及重点强化对农村公共服务投入；另一方面，中央政府、上级政府（或省级政府）加大对财政公共服务投入项目和资金的审计并实行全程监督。此外，建立公共服务均等化标准的考核体系并将审计监督结果纳入到对各级公务人员的综合考评中。

（2）强化规划引导功能，分级负责分段实施。在贯彻实施《国家基本公共服务体系“十二五”规划》的前提下，不同区域、不同省份应根据财政收支情况，制定符合实际的城乡公共服务统一规划，一要注重宏观层面上的法律、规则、制度建立，中观层面上的区域公共财政资金的均衡转移支付以及微观层面上对乡村教育、医疗、卫生的递增投入，并特别贯彻“引导城市公共资源下乡”的基本原则；二要从短期措施和长期政策等方面全面考虑实施，以固定年限为时段，分步骤推进城乡公共服务一体化各项举措。

（3）正确处理政府与市场关系，拓展公共服务供给渠道。以服务型政府建设为依托，在完善基于居民偏好的公共服务需求表达机制基础上，正确处理市场经济完善条件下与政府的关系。政府并非“全能”而是“有限”，政府和市场并非简单的此消彼长关系，而是互补共生的关系。在提升居民公共服务水平的问题上，根据各地市场化水平的不同以及企业自主意愿，出台相关措施大胆探索社会企业，尤其是公益类慈善组织、公益类企业以及一些大型企业等参与农村公共服务或基础设施建设的鼓励政策等。

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