基于房价抑制的土地财政依赖降低途径研究

苏欣

摘要： 国有土地出让金让地方政府垂涎三尺，地方政府依靠出让土地使用权来赚取预算外收入。卖地成为其财政收入的主要来源之一，地价上涨，房地产越炒越热，房价也因而不断攀升。本文将逐一介绍房价上涨的原因，阐述土地财政依赖的现状，分析房价上涨与土地财政依赖性的关系并提出解决对策。

Abstract： State-owned land transfer fund makes the local government salivate. The local government earns the extra-budgetary revenue by selling the land use right. Selling the land becomes one of the main sources of its fiscal revenue. With the rise of land price， the real estate becomes hotter and hotter， and the property price becomes higher and higher. This article introduces the reason of the increase of property price one by one， expounds the current situation of the land finance independence， analyses the relationship of the increase of property price and land finance dependence， and puts forward the countermeasures.

关键词： 房价上涨；土地财政；关系；对策

Key words： increase of property price；land finance；relationship；countermeasures

中图分类号：F822 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2014）32-0005-03

0 引言

近几年最热的话题莫过于“房价上涨”，买房始终都是中国老百姓根生蒂固的传统想法。但由于多种原因的影响，房价上涨的趋势有增无减，目前已成为老百姓解决生活问题的一大困扰。与此同时，政府等相关部门给予高度重视，并已采取相应措施，旨在抑制房价上涨。那么，房价上涨与土地财政有着怎样的关系，我们应当采取怎样的对策呢？本文一一为您呈现。

1 中国房价上涨与土地财政依赖的关系

有句俗话说得好，“众人拾柴火焰高”。房价上涨正如这越来越高的火焰，而其中最重要的一把柴当属“土地财政”的存在。土地财政是我国特有的词汇，指政府用出让土地的收益来补贴财政的做法，也被称为第二财政。二者又存在着怎样的关系呢？

1.1 直接关系

国有土地出让是指国家将国有土地使用权在一定的年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。具体的出让方式就是招标，拍卖，挂牌，协议四种。其中单纯的以拍卖，挂牌的方式出让土地，其本着价高者得地的原则，会进一步地哄抬土地的价格进而引起房价上涨的一系列连锁反应。并且若是土地出让的时间过长，会导致日后可出让的土地越来越少，久而久之，我们又要去哪里获得土地。这些都是土地及土地市场存在的相关问题。对应的问题都反映在房价上。

目前，地方政府已将土地财政这一项收入与其多项支出挂钩。如城市的基础设施建设，社会保障，义务教育等多方面。没有土地财政，城市的日常生活都很难进行，也就是说地方政府已经形成“依靠出卖土地，发展地方经济”的思想。大大提高了地方政府对土地财政的依赖程度，地方政府在利益的追逐或是为弥补财政支出的驱赶下，发挥手中土地砝码的最大收益限度。因此，政府对土地财政的依赖更是难舍难分，土地价格的上涨直接导致了房价的上涨。也就是说房价上涨的根本来源于土地价格的上涨。

1.2 间接关系

近几年，多种因素导致持续上涨的刚性需求有增无减，对一线城市的住房需求过大，同时，政府作为土地的唯一持有者，不会放过第二财政的高额收入，采取少供地，多收钱的方法出售地皮，从而使土地资源的供给紧张。在这两者的作用下，供给小于需求，供需产生矛盾，房价上涨；房企老板为降低日后地皮价格上涨的风险，便大范围地囤积地皮，造成限时可利用的土地资源减少，浪费了土地资源不说，严重地影响了土地的有效使用，刺激了房价的再一次上涨。无论是刚性需求，还是囤积土地，都是土地财政在背后作怪的间接反应。

除此之外，投资投机行为现身房地产业。投资投机行为者首先是着眼于未来中长期的利润回报，对城市及房价的价值做了评估预测，或是购房后通过出租获得租金两种基本方式来获得利润回报。对于一些收入高的人来讲，选择一项好的投资项目可以为他们带来固定收益外的额外收益，而股票市场高收益伴随着高风险，银行的收益相对于投资手中则较低。近几年，房价只升不减，被很多消费者认为是很好的投资项目。因此，富有者购房的趋势已席卷一线城市，购房成为他们进行投资投机的收益工作。更不乏一些不法的投机商们更是热衷于此项投入，此种行为现身房地产业使房价的高烧“居高不下”。

总之，土地财政的存在，一直都在直接或间接地影响着房价升降的趋势，可谓是房价上涨的罪魁祸首。唯有减轻或根除地方政府对土地财政的依赖，才会使房地产市场重获新生。

2 降低土地财政依赖的途径

2.1 促进地方政府土地财政依赖思想转变

首先，要端正地方政府通过“卖地”来发展地方经济，增加地方财政收入，维护城市的日常建设这种思想。要清醒地认识到，卖地不是发展经济的根本方法，相反，在某些方面会给经济的发展造成不良的影响，房价无休止的上涨就是最具说服力的证据。具体怎样切实可靠地发展地方经济，地方政府应根据本地区实际情况出发，制定区域经济发展规划，找准本地区经济发展的主动力，带动本地区全面发展。以此种经济发展模式替代卖地财政问题，从根本上带动地区的经济发展，彻底地规避土地财政所带来的弊端。

再者，将土地惠国的思想转变为土地惠民思想。政府作为土地的唯一持有者，显然是土地价格上涨进而引起房价上涨的根本原因。要想给房价降温还需从根本入手。建立土地供应者多元化的体系，应探索让更多的农村建设用地以有偿出让，作价入股，租赁，联营，抵押等方式早日进入市场，与政府一同充当土地供应者的身份，这样就会降低房企老板购买地皮时初期成本的压力，抑制房价上涨过快。同时，也是为土地市场化做了一个铺垫，为发展市场经济打下很好的伏笔。

最后，国家要制定相应的政策来规范不同用地的最佳供应价格。也就是使土地市场更加的公开，公平，公正，以人民的根本利益出发。具体的应将商业用地和居民生活用地区分开来对待，充分考虑居民收入水平及购房承受能力，测算判定地价在房产价格中的比重实行供应价格。商业用地可以采用拍卖的市场手段，使商业用地的透明度更高。

2.2 加快房产税及物业税等税种的改革

2.2.1 适度改革并强化房地产税收调解

税收是财政的直接决定因素，也是产业经济发展的重要“调节器”。要促进国家财政增收，就要增设新税种或扩充征税对象范围和提高税率，并藉此发挥税收调节经济的抑扬效应。所以，要抑制高房价，就必须在房地产投资领域和销售、持有等环节，发挥现有房地产税收的抑制功能，合理调整房产税、土地使用税、土地增值税和营业税等税法要素，实行各税之间的衔接配套改革，达到综合治理效应。例如，房产税可以实行居住房和存量房差别征税制度，凡是居民个人日常生活居住用房，可以采取免于征税或者先征后退办法，对休闲度假居住房实行按房产税法基本规定征税办法，对非居民在本国境内持有产权的房产、居民第三套及以上住房，不论闲置和使用，一律按出租用途，由主管税务机关根据当地最高房租市场价格核定计税依据，依照12税率实行从租计征；同时，要同步征收营业税及其附加、土地增值税。至于土地使用税，国家应改革税制相关要素和征收依据，明确规定政府发展改革机构、城市规划建设部门、住房建设单位、国有土地管理机关等相关部门，必须预先将用于商品房开发的土地出让计划、预收计划方案、报名预购房产者名单及其现有住房信息等，一并提交给地方税务机关，由税务机关根据具体项目的土地坐落区位、开发性质、商业化特征等状况，核定不同项目的单位税额，充分发挥其“小税种大调解”的经济杠杆作用。这样，才能通过房地产消费与投资市场需求，有效抑制房价，节约国有土地，增加地方税收，实现“一箭三雕”的政策效果，促使地方政府放弃土地财政依赖。

2.2.2 积极创造条件推进物业税法的制定实施

物业税是以纳税人承租和拥有的财产为对象，对承租和持有财产的市场价格依率计征的一种税。显然，物业税属于财产税收，因此应划归地方财政。由于是针对土地、房屋等大额不动产按年征收的，要求其承租和拥有者每年都要缴纳一定比例的税款，所以税负不重，容易被纳税人接受。此项改革可以均衡政府的长期收入，将一次性的土地出让金平分到未来的每一年里，降低了房地产商的初期成本，从而降低房价；同时，物业税将目前买房过程中复杂的税费征收进行梳理，可以达到简化税制，规范征收，又能清费立税，减轻百姓负担，达到一举多得的效果。因此物业税改革势在必行，并且应尽快出台实施，确保纳税人合法财产利益得到有效维护。实施物业税需同时努力创造下列四个条件：

①建立个人应税财产信息制度。这是首要前提，也是中国物业税方案难于通过政府决议的重要障碍。②理清物业税与现有税费之间的关系。这是制订物业税法的基础，也是遭遇政府相关利益部门干扰的重要方面。③建立满足征收物业税的技术条件。如财产信息采集录入和家庭申报等技术问题，这是税务机关顺利开证物业税的技术条件。④以物业税改变现有的土地财政收入大部分未纳入公共财政的现状。土地出让金扣除支付征地补偿和拆迁费用以及土地开发支出等成本性支出后的余额，都放在地方金库预算外支配。但调查显示，多数地方没有执行财政部规定用于征地和拆迁补偿、土地开发、补助被征地农民社会保障、农村基础设施建设、农业土地开发、城市建设、城镇廉租住房保障以及耕地开发、土地整理、基本农田建设和保护等方面，很多一线城市从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例都远未达到规定标准。长期违规占用和支配预算外土地收入，已成为政绩工程和面子工程的重要财政支撑，并滋生腐败。为此，财政部应废止2007年土地出让收入作为预算外资金的规定，改革土地收入管理制度，将之重新纳入国家预算。

2.3 彻查土地问题，打击房产腐败

土地价格，成为中国高房价不可回避的重要推进要素。针对土地问题，土地市场问题及房地产腐败的问题，要彻查其中存在的形式主义，官僚主义，享乐主义，奢靡之风的四风问题，一些政府部门安于出让土地获得收益的现状，不切实际地发展地方经济，无忧患意识，严重地制约了当地经济的有效发展，陷入了以“土地财政”为主的怪圈，持续着原地踏步的发展。要严格地整顿土地财政存在的四风问题；根据“八项规定”的精神，要彻底地清楚房地产中的腐败，农村地区，村干部利用职权套取，伪造侵吞征地补偿安置资金；城市地区则是拥有权力的政府官员与开发商形成利益同盟，共同牟取私利。使国有土地被利益熏心的人所占有，出卖。针对这些腐败现象，调查组应严格地按照四风问题及八项精神来彻查，恢复土地市场及房地产市场的正常状态，挽回国有土地与财政损失。需强调指出，土地问题的核心表现是土地价格问题，而土地价格问题的关键是政府部门贪腐贿赂问题。那么，政府腐败政府查，必然不能做到“真查”、“实查”，更谈不上“彻查”；即使查了，能不能得到处理又将是大大的疑问。所以，土地财政问题形成的土地利益链难于斩断，始终是既困扰中央和地方两级政府反腐决策，又令国家对资源损失处理十分纠结的问题。为此，建议国家要跳出政府土地管理圈子来检查，将国有土地问题和政府官员腐败紧密联系一起，由党的纪委牵头，组织注册会计师或委托国际会计师事务所驻我国机构、异地高校审计专家学者等，共同组成专门的联合检查组，利用2-3年时间，肃清国有土地出让过程中的腐败问题。

总之，要想将“房价上涨”的高烧退下来，就需要将“土地财政”这个“导火索”切断，从地方政府的手中拿走。地方政府应根据本地区实际情况发展经济替代依靠土地财政赚取财政收入。使地方经济的发展步入正常的轨道，抑制房价上涨，彻底地给房价降温。端正地方政府思想；加快税费改革；彻查土地问题，打击房产腐败，有效将房产市场归入正常。

参考文献：

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