东南亚与美国的亚太再平衡战略

刘国柱

在美国的亚太再平衡战略中，东南亚地区具有非常重要和独特的地位。这不仅是因为东南亚的战略地位极为重要，更为关键的是，在以中国为主要目标的亚太再平衡战略中，东南亚就如同冷战时期的“中间地带”——广大的发展中国家，被美国视为实施“亚太再平衡”战略的最主要场所。无论是在政治、经济、军事还是意识形态领域，东南亚地区都为美国的亚太再平衡战略提供了最大的挥洒空间，而维护美国在东南亚的主导（领导）地位，则构成了美国亚太再平衡战略的最主要目标。

一、东南亚与美国在亚太地区领导地位的构建

对于亚太再平衡战略，尽管美国官方和智库学者从不同的角度做了各种诠释，但包括奥巴马总统在内的几乎所有美国政要都承认，美国推动“亚太再平衡”战略，就是要确保美国在亚太地区的领导地位。如奥巴马总统在2009年11月访问日本时所强调的：“作为美国首位太平洋总统，我向你们承诺，美国这个太平洋国家将加强并继续维持我们在这个全球至关重要地区的领导地位。”[1]美国此时强调在亚太地区的领导权问题是因为，在美国的决策者看来，经历了10年的反恐战争之后，美国在亚太地区尤其是东南亚的影响力有落后于中国的风险，这种风险主要体现在以下四个方面。

第一，在经济上，中国与东盟10+1自由贸易区已经形成，东盟与中国之间贸易与投资平台的建立，加快了两大经济体的经济融合速度。而且，在10+1自贸区中，中国虽仅为其中的1，但却居于明显的主导地位，扮演了这一区域经济发展与融合的领头羊角色。同时，东南亚国家对中国经济依赖越来越严重，而且也乐得分享中国经济发展的“红利”。作为东盟的第一大贸易伙伴，中国在这一地区经济事务中无疑具有不可忽视的发言权。

第二，在军事上，冷战结束后，美国逐渐减少了在东南亚的军事存在，尤其是从菲律宾撤出了自己在东南亚一带的常驻海空军力量；而近十年来，中国的军费开支每年都保持着两位数的增长率，海、空军发展速度尤为迅猛。这不仅让东南亚一些国家，尤其是与中国存在领土争端的国家感到不安，更让美国感到担心，担心中国在军事领域对这一地区取得压倒性优势，并进而将美国势力从这一地区排挤出去。

第三，在政治上，中国开展了对东南亚国家全方位的外交，与东南亚国家政治关系日趋紧密，即使是美国的一些传统盟友如新加坡、泰国、印度尼西亚等，也都与中国保持着几乎与美国同样密切的关系。而近十年来，一方面美国专注于反恐，外交上的主要精力围绕反恐战略运转，目光聚焦于中东地区；另一方面，东南亚一些国家如印度支那三国、马来西亚、缅甸等在政治体制、价值观念上与美国相左，被美国刻意疏远。如从1995年到2010年的16年间，美国国务卿从未访问过马来西亚。这导致中美两国在这一地区的影响力此消彼长，在美国决策者看来，中国在这一地区对美国的领导地位已经构成了实实在在的挑战。

第四，中国自改革开放以来，用了30年左右的时间，实现了经济腾飞和大国崛起，这种发展模式对东南亚国家，尤其是越南、柬埔寨、老挝、缅甸甚至马来西亚等都具有一定的影响。而至迟自冷战时期开始，美国的政治家就异常关注外部世界的发展模式问题。在他们看来，世界上的大多数国家“在其发展中到底走民主道路，还是走共产主义道路或是别的极权主义的道路，可能会决定我们星球上的文明进程”[2]（P147-148）。在这种心态驱使下，美国不希望看到中国式一党体系的政治制度取得成功，更不希望中国的发展模式成为东南亚国家效法的榜样。所以，美国希望通过亚太再平衡战略的实施，在东南亚地区推动“美国模式”或“华盛顿共识”，以抵消“中国模式”或“北京共识”的影响。

在美国政治家看来，东南亚地区存在巨大的推动民主的机会。美国国务院东亚和太平洋事务局代理助理国务卿约瑟夫·云，在参议院外交关系委员会东亚和太平洋事务小组委员会听证会上的发言指出：尽管再平衡反映了美国政府重视在亚太地区的战略和经济参与，但维系我们整个战略的却是我们对推进民主和人权的大力支持。由此可见，在东南亚地区输出美国式民主，同样是美国在东南亚地区实施亚太再平衡战略的重要考量。

正是基于上述四个方面的因素，美国在推动亚太再平衡战略的过程中，将重点放在了东南亚地区，以期继续维持美国在这一地区全方位的主导地位。

二、亚太再平衡战略下美国对东南亚的经略

从奥巴马政府提出重返亚太并逐渐将其亚太战略定位为“亚太再平衡”，美国在政治、经济、军事和意识形态等领域调整了对东南亚的政策，美国与东南亚的关系得到了全面的提升，东南亚也成为美国实施亚太再平衡战略的标志性地区。

加强与东南亚国家的政治和外交关系，是这一时期美国对东南亚政策的重点，也是维护美国在这一地区政治主导权的重要手段。鉴于东南亚国家在社会制度、文化传统、与美国的关系等方面的差异，美国对不同国家采取了不同的策略。

首先，是加强与传统盟友如菲律宾、泰国和新加坡的关系，尤其是强化与这些国家在安全领域里的合作。

其次，与这一地区最主要国家建立全面伙伴关系。2010年，美国与东南亚最大的国家印度尼西亚签署了建立全面合作伙伴关系协议，涉及教育、安全、民主与公民社会、能源、环境与气候变化、贸易与投资六大领域，力图将印度尼西亚打造成美国在这一地区最重要的合作伙伴。

再次，积极改善与一些疏离国家的关系，尤其是与印度支那三国、缅甸和马来西亚的关系。奥巴马上任的第一年，美国国务卿希拉里即宣布，将检讨和调整对缅政策，从以制裁为主转向接触。奥巴马2012年11月赢得连任后，首次出访便选择了缅甸。2013年5月，缅甸总统吴登盛应邀访美，这是半个多世纪以来，缅甸国家元首首次访问美国；对印度支那最大的国家越南，美国则是呼吁与之建立战略伙伴关系。

最后，当然也是美国在这一地区至关重要的举措——与本地区区域一体化组织东南亚国家联盟（即东盟）建立多层次的沟通机制。2009年7月，在东南亚国家要求了17年后，美国与东南亚国家签署了《东南亚友好合作条约》；从这一年开始，美国便开始参与过去一直排斥的由东盟发起的东亚峰会。2011年，奥巴马总统更是开始亲自参加东亚峰会，并力图将之打造为亚太地区首脑讨论紧迫政治和战略议题的首要论坛；与此同时，美国对东盟国防部长扩大会议和亚太安全峰会（即香格里拉对话）也给予了更多的关注和更深的介入。

经济领域是美国推动亚太再平衡战略的另一个重点。在经济领域，美国重点打造的是跨太平洋伙伴关系协议（即TPP）。所谓的跨太平洋伙伴关系协议实际上是一个旨在推动整个亚太地区经济整合的高质量多边贸易和投资协议。TPP原本只是文莱、智利、新西兰和新加坡4国2005年签署的无名自由贸易协议（即FTA），后渐演变成美国（2009年加入）牵头，澳大利亚、马来西亚、秘鲁、越南4国加盟。在2012年的亚太经合组织（即APEC）会议上，日本、加拿大和墨西哥也提出要加入谈判。美国期待通过推动TPP的谈判，建立推动整个亚太地区经济整合的高水平的多边贸易和投资框架。

作为美国亚太再平衡战略中的重要一环，TPP的重要性在于它成为美国领导地位的重要象征。美国企业研究所研究贸易问题的学者巴菲尔德指出：“TPP已经成为美国领导地位的象征。由此引起的结果是，它所承载的重要性远远超过了一个贸易协议，哪怕是一个区域贸易协议。在我看来，亚洲人把它看成是美国有能力转向亚太而且在亚太的经济架构上发挥领导作用的一个重要象征。”[3]美国的这种领导地位，体现在通过TPP主导亚太地区经济和贸易的运行规则。美国人的规则意识非常强烈，在事关美国国家利益的任何领域中的主导规则的制定，是美国对外关系中的重要法则和内容。“如果我们不为亚洲确立游戏规则，那中国就会。”为美国政府和大公司代理贸易方面诉讼的大律师加里·霍力克这样转述奥巴马总统的话。霍力克曾是WTO常任专家组第一任主席，也曾在美国商务部任要职。霍力克的话得到了美国国务卿克里的证实。克里表示，中国是全球经济强权，明显渴求全球各种资源，美国必须订立各方必须遵循的准则，所以推动了“泛太平洋战略经济伙伴关系协定”，这对美国推广商务贸易极为重要。

此外，TPP明显是针对正在亚太地区形成的另一个自由贸易区，即“区域全面经济伙伴关系”（即RCEP）。“区域全面经济伙伴关系”是东亚地区自贸建设的重要步骤。东盟和中、日、韩、印、澳、新（西兰）经济总量近20万亿美元，如16国均参加谈判并最终达成“区域全面经济伙伴关系”协定，将为东亚经济一体化注入强劲动力。RCEP自贸区建成后，将覆盖大约30亿人口，区内经济总量接近20万亿美元，有望成为全球规模最大、贸易自由度较高的自贸区。而这个自贸区并不包括美国。美国正是在RCEP提出后才开始对TPP逐渐重视的。在克林顿总统任内出任美国国家安全委员会亚洲事务资深主任的李侃如2011年12月在《外交政策》杂志上发表文章说，奥巴马政府是在北京对东盟、东盟+3以及东盟地区论坛这些区域组织多年来投入了很大精力的背景下，开始把注意力集中在把TPP发展成一个亚太地区的新贸易和投资平台。美国约翰·霍普金斯大学高级国际关系学院中国研究主任兰普顿教授也认为，美国倡议成立跨太平洋伙伴关系部分与中国有关。兰普顿认为，中国一直强调东盟+3，试图把日本、韩国和中国带入一个亚洲贸易集团。这是中国在试图把美国从经济上排除出东盟之外，从经济上削弱美国在亚洲的优势。而跨太平洋伙伴关系在某种意义上就是针对这个想法的。

当然，从亚太地区获得实实在在的经济利益，也是美国大力推动TPP的重要考量，更是美国实施亚太再平衡战略的主要动力。中国、印度和东盟是当今世界经济增长最为迅速的三大经济体，这三大经济体已经成为美国最大的贸易伙伴和主要的投资地区。美国经济的繁荣与发展，尤其是美国的贸易与投资，自然要将亚太地区列入最优先考虑。布鲁金斯学会的资深研究员、中国问题专家李侃如在谈到TPP时说：“在经济方面，我认为，这次努力是要使人们不要错误地把美国对亚洲的再平衡看成在本质上是一个军事方面的努力。它其实是全方位的接触。美国政府非常清楚，军事方面的努力是要花钱的，而经济方面的努力是会赚钱的。我们不希望处于这样一个境地，即让亚洲成为中国的赚钱中心，而让它成为美国的花钱中心。”[4]这位在克林顿政府时期担任美国国家安全委员会特别助理的中国通可谓一言中的，揭示了美国推动TPP的真实意图。

在意识形态领域，美国在东南亚地区大力推动价值观外交，以期影响东南亚国家的发展道路。在这一领域，美国政府涉外机构及与政府关系密切的非政府组织发挥着至关重要的作用。

首先，美国致力于东南亚一些国家的政治变革，尤其是在政治制度方面未能达到美国“民主”与“人权”标准的国家的政治制度变革。在这些国家中，缅甸无疑是重中之重。2012年，美国负责对外援助的机构国际开发署在缅甸仰光设立了办事处，在接下来的2012和2013财政年度，美国国际开发署提供了1.7亿美元的资金，用于加强缅甸的民主、人权和法治，促进透明化治理，推进和平与和解等。美国将帮助“寻求进一步改革的人士增强影响力”，从而使缅甸的民主化进程变得“不可逆转”。[5]与此同时，与美国政府关系密切的非政府组织如全国民主基金会及其相关机构国际共和研究所、民主党国际事务协会、全球私营企业中心、人权观察、自由之家及选举制度国际基金会、索罗斯基金会等纷纷进入缅甸，推动缅甸的政治变革，并帮助反对党准备2015年的大选。在过去的2013年马来西亚大选中，美国的上述非政府组织也倾注了大量资源，希望实现该国历史上的第一次政党轮替。

其次，继续对这一地区国家的人权问题指手画脚。2012年11月，美国对《东盟人权宣言》的许多条款和原则深表关切，认为该宣言的条款和原则会削弱《世界人权宣言》中包含的普遍人权和基本自由。美国敦促东盟与本地的公民社会协商，修正并强化《东盟人权宣言》，以体现对充分保护和促进其人民的基本自由的承诺。美国还经常对越南、老挝、柬埔寨等国家的公民自由及人权提出质疑，要求这些国家确保所有公民享受媒体自由和言论自由，确保公民社会的活动空间。

最后，争取东南亚国家参加美国主导的多边政治协作组织。2011年，美国与东南亚的印度尼西亚、菲律宾及其他五个创始国政府一起，发起了“开放政府伙伴关系”这一全球论坛，美国发起成立这一论坛的目的是：确保参与这一关系的政府做出具体承诺，以提高透明度、增强公民权能、打击腐败以及利用新技术来加强治理。根据这一计划，各国政府将与公民社会密切磋商，以制订具有具体创新承诺的国家行动计划来改进政府服务人民的方式。

军事领域是美国在东南亚推进亚太再平衡战略的重要组成部分，并为美国的亚太再平衡战略提供了强力的支撑，同时，它还是美国在这一地区凝聚支持的重要手段。在这一领域美国的主要做法包括：

其一，加强美国在这一地区的军事存在，尤其是加强了与传统盟友菲律宾、泰国和新加坡的军事安全关系，同时发展与马来西亚、印度尼西亚和越南的伙伴关系。在撤离驻菲律宾的军事基地多年后，美军开始重返菲律宾，实现了在菲律宾的半永久性驻扎；美国最新式的滨海战斗舰也部署在扼守马六甲海峡的新加坡。美国还在寻求与东南亚国家达成协议，以允许美国军舰、飞机和部队在这一地区国家的重要港口、机场间轮换调防。

其二，增加对东南亚国家军事援助和出售军备。2013年，美国国防部长哈格尔在吉隆坡表示，美国最新预算用于东南亚地区的资助项目及国际军事教育和训练项目的经费达到了9000万美元，比四年前增加了50%。这些资助项目主要帮助东南亚国家购买美国武器。特别是对与中国有领土争端的菲律宾，美国与之签署了边境安全合同。根据合同安排，美国雷神公司将为菲律宾设计并建立一个国家海洋检测中心，负责处理不同渠道汇集到该中心的各种数据。雷神公司还为菲律宾政府提供自动识别系统的采办、安装以及训练支撑等。

其三，美国加强了与东南亚国家的军事训练合作，并联合举办一系列的军事演习，提高美国与这一地区国家军队协同作战的能力。

需要指出的是，美国在军事领域里的一系列举动，完全是围绕美国亚太再平衡战略的宗旨，尤其是为美国主导的规则和制度提供军事保障。美国前国防部长帕内塔在解释美国在这一地区的军事部署和调整时说，美国的目标是要建立一系列大家共同遵守的，有利于亚太和平与繁荣的制度。这些制度包括公开和自由贸易原则，强调所有国家的权利和义务的公正的国际秩序，尊重法治。所有国家在他们共同拥有的领海、领空、太空以及网络空间的公开进入能力，不用高压和武力解决争端的原则。

三、美国在东南亚实施亚太再平衡战略面临的挑战

对美国“亚太再平衡”战略的最主要挑战来自其自身，即这一战略本身，尤其是这一战略对目标的设定，存在着一些隐晦不明，甚至自相矛盾的地方。按照奥巴马第二任期新任负责东亚和太平洋事务的助理国务卿丹尼尔·拉塞尔的说法，美国的再平衡战略有三大支柱：一是加强和深化美国与地区盟友即如泰国、菲律宾的同盟关系；二是加强机制建设，深入参与东南亚国家联盟地区安全论坛、东亚峰会等地区机制；三是与地区新兴大国，尤其是中国构建更好和更牢靠的关系。其中，美国亚太再平衡战略在具体实施过程中，第一和第三支柱之间难以拿捏，彼此很容易形成对冲。

在奥巴马的第一任期，美国的亚太再平衡战略主要体现在军事领域。一是加强在亚太地区的军事部署，最明显的指标就是到2020年，将60%的海军力量部署到亚太地区；二是加强与亚太地区盟国的军事合作，包括向这一地区盟友提供更先进的军事装备，增强与这一地区盟友的联合军事演习。美国的高级将领也宣称，现在，美国的军事基地和精锐武装力量像冷战时期包围苏联一样，将中国包围得严严实实。上述举动及言行让亚太地区的国家确信，美国的亚太再平衡战略就是针对中国的，这产生了以下两个后果。

一方面，东南亚的多数国家对美国的亚太再平衡战略产生了矛盾的心态。这些国家非常重视与中国在经济方面的合作，他们希望与中美双方都维持良好的关系，以便从中美双方获得最大的经济利益，所以不希望在中国和美国之间做出选择。这样，他们的后院就不会出现激烈的竞争。这种态度本身就是对美国亚太再平衡战略的一种挑战。

另一方面，美国在亚太再平衡战略中传递出来的信息，明显是加强了这一地区某些国家尤其是菲律宾、越南同中国对抗的决心，这些国家期待来自美国更有力的支持，以便在同中国的领土争端中占据上风，这必然导致这一地区领土争端的持续升温和局势的紧张。中菲黄岩岛争端的升温，很明显是美国亚太再平衡战略的产物。中国与上述国家的争端，不可避免地会让美国被盟友拉入与中国对抗的第一线，为南海中的几块礁石或荒岛与中国发生冲突的危险在升高。对菲、越而言，其出发点是如何利用美国来维护本国的国家利益，是否有利于美国的国家利益则不在他们的考虑范畴。这种局面对正在构建的“中美新型大国关系”构成了极大的冲击。

构建中美新型大国关系，不走传统大国冲突的老路，加强双方在地区事务和全球事务中的合作，已经成为中美高层的共识，也成为中美两国处理亚太地区事务的重要原则。因而，如何在满足美国盟友的期待的同时，又不至于形成与中国的对抗，对美国的决策者提出了挑战。

对美国在东南亚的“亚太再平衡”战略的第二个重大挑战来自美国的经济状况，即美国是否有足够的财力去实施亚太再平衡战略。

一方面，美国高调提出亚太再平衡战略，吊起了这一地区相关国家的胃口，也提高了这些国家对美国的期望值。然而，作为一个全球性大国，美国自身的资源存在着一个在全球不同区域分配的问题，美国在不同地区的盟友也存在着“争抢”资源的问题。同时，亚太地区之外局势是否能够按照美国设想的方向发展，答案远不是清晰的，存在着很多的变数。而世界其他地区局势的任何变化，都必然会导致美国重新进行资源的再分配，这必然会给美国的亚太再平衡战略带来影响甚至冲击。

另一方面，美国政府资源内部分配的再平衡也将影响到美国亚太再平衡战略。美国政府债务上限已经达到17.5万亿美元，政府强行减支计划需要包括军事、外交等在内的各个部门的配合。据国防部长哈格尔透露，2012年，美国国防部强行减支370亿美元，2013年又要吸收消化520亿美元强行减支，10年将强行减支5000亿美元，外加10年4870亿美元的国防开支削减。如果没有新的预算协议，五角大楼10年要减支近1万亿美元。所以，仅仅从军事领域看，美国的亚太再平衡战略必然也会受到政府财政状况的影响。而且，亚太再平衡战略涉及的不仅仅是军事领域，在外交和对外援助等方面，几乎都受到美国政府减支计划的影响。

对美国政府是否有足够的资源实施亚太再平衡战略，怀疑的声音几乎从未间断。知名中国问题专家大卫·蓝普顿就认为，再平衡是基于可能无力提供的美国自身资源和无法完全兑现的盟友资源上。2013年10月美国政府关门和奥巴马缺席APEC会议，更是加剧了东南亚国家对美国实施亚太再平衡战略能力的疑虑。所以，在太平洋两岸，都出现了美国玩不起亚太再平衡战略的声音。

对美国亚太再平衡战略的第三个重大挑战来自经济领域，即东南亚国家对作为美国“亚太再平衡战略”的经济支柱——“跨太平洋伙伴关系”的消极态度。

一方面，TPP的高门槛将这一地区的第二大经济体、2013年跃居世界最大贸易国的中国排除在外，绝非是对这一地区贸易与投资体系的合理安排。因为贸易和投资领域，能够为东南亚国家提供最大“红利”的，恰恰是中国，在经济上与中国建立更密切的联系已经成为东南亚国家的首要选择，中国也有意识地让这一地区国家分享中国经济发展的成果（这可以称之为经济溢出效应）。在这种情况下，排除了中国的TPP对东南亚国家的吸引力明显降低，东南亚最大的国家印度尼西亚干脆没有参加TPP的谈判。

另一方面，东南亚国家多为发展中国家，国有企业在国家经济中所占比例较高，市场经济的发达程度同样比不上欧美国家。如参加谈判的马来西亚、越南等国，其经济自由化程度并不比中国高，这决定了参加谈判的东南亚国家，在面对高标准的TPP规则时，势必为了本国的国家利益据理力争。这也让围绕TPP的谈判不会一帆风顺，甚至可能会困难重重。原定结束TPP谈判的时间从2013年10月推到年底，到年底谈判依然没有达成，何时能结束谈判还是未知数。

即使围绕TPP的谈判能够在近期结束，但随着这一地区另一个标准相对低一些的多边贸易平台——“区域全面经济伙伴关系”谈判进程的加快，将形成一个涵盖东盟和中、日、韩、印、澳、新六国的自由贸易区，RCEP与TPP并存的局面已经难以避免。需要指出的是，东南亚一些国家如印度尼西亚、菲律宾等对RCEP表现出浓厚的兴趣，但对TPP却采取了回避的态度；另有一些国家如泰国、越南、马来西亚等，则是两边押宝。随着“区域全面经济伙伴关系”的建立，TPP在亚太地区经济中的地位和作用会被稀释，在美国亚太再平衡战略中的地位会大打折扣。

综上所述，我们基本可以判断，奥巴马政府在东南亚推动的亚太再平衡战略远不是一个意图明确、内容清晰的战略，这一战略本身不仅会加深中美两大国间的互疑，而且已经造成这一地区紧张局势的加剧，其后果也不符合美国的根本利益。而且，美国的资源如何配置，如何在不同战略区域进行平衡，如何在不同领域间进行平衡，都是美国决策者无法回避的现实。奥巴马第二任期将会继续在东南亚地区实施亚太再平衡战略，也会根据实施过程中暴露出来的问题，对这一战略本身进行修正。可以预见，亚太再平衡战略会继续存在，其内涵将不断调整和变化，甚至会大异其趣。

参 考 文 献

[1] 美国之音卫视专题节目：《美国重返亚洲之路：战略重心转向亚太的背景》， http：//www.voachinese.com/content/us-china-asia-pacific-20120917/1509446.html.

[2] J.斯帕尼尔：《第二次世界大战后美国的外交政策》，段若石译，北京：商务印书馆，1992.

[3] 美国之音卫视专题节目：《美国重返亚洲之路（第四集）：美国亚太策略的经济支柱——跨太平洋伙伴关系》， http：//www.voachinese.com/content/back-to-asia-20121005/1521318.html.

[4] VOA卫视，《美国务卿克林顿的亚洲之行与中美关系》， http：//www.voachinese.com/content/clinton-asia-trip-20120714/1404906.html.

[5] States Yun on Democracy， Human Rights and the “Asia Rebalance”， http：//translations.state.gov/st/english/texttrans/2013/03/20130321144568.html#ixzz2uc6RgB3H.