碳排放交易机制中涵盖部门制度的构建

史学瀛　潘晓滨

摘 要：碳排放交易机制是减缓温室气体排放的重要经济手段，其首要环节是确定涵盖部门范围，以及排放实体或设施的纳入门槛。环境效果与经济效率是涵盖部门制度设计的重要价值考量。在理论上，涵盖的部门范围越广泛，纳入的排放单位越多，其环境效果和经济规模效应越显著。但在实践中，一些产业部门根据经济可行性分析、技术因素的考虑以及减排激励的差异，会有其他更加合适的减排选项。

关键词： 碳排放交易机制；涵盖部门；规制点；纳入门槛

中图分类号：F205 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2014）06-0056-06

一、问题的提出

碳排放交易是国家和地区应对气候变化的重要选项，其制度优越性在于将环境效果与市场化手段相结合，实现了最低成本的温室气体减排。[1]国际上，欧盟、瑞士、美国加州等相继实施碳排放交易制度。[2]在国内，中国七个试点省市碳市场也全部投入运行，国家级碳排放交易机制也在酝酿之中，并计划在2020年前付诸实施。[3]作为一种基于市场机制的减排手段，碳排放交易首先需要适格的参与者才能达到最佳效果，涵盖部门制度的设计尤为关键。哪些部门适合涵盖进入碳排放交易？在涵盖部门中如何对不同排放量的拟管制实体进行筛选？涵盖部门制度如何应对特殊情况进行灵活性设计？本文将尝试解答这些问题，并针对我国未来国家级碳排放交易涵盖部门制度的构建提出政策建议。

二、涵盖部门制度的基本理论

（一）与温室气体排放有关的部门类型

碳排放交易涵盖的部门范围与实施该机制的国家或地区内与温室气体有关的活动类型密切相关。这些活动类型包括了能源活动、工业生产过程、农牧业活动、土地利用变化和林业、废物处理等领域。其中，能源活动中化石燃料燃烧过程产生的温室气体排放量最大，覆盖能源、工业、交通和城市楼宇建筑等多个部门，工业生产过程排放则是另一个重要排放来源。部门内的温室气体排放源可以分为排放实体和设施两个层次，前者主要基于从事生产经营活动的企业层面，后者则包括了各种独立生产设备、建筑物和构建物。一般情况下，每个排放实体可以包含一个或多个排放设施。在排放类型的划分上，温室气体排放活动可以分为直接与间接排放两类，前者是由实体或设施的活动所产生的真实排放，后者则是其在自身活动不产生直接排放的情况下所促成的相关联直接排放的增加。

（二）涵盖部门的衡量标准

选择部门是涵盖部门制度构建的第一步骤，管理者必须从环境效果与经济效率两个基本价值取向进行综合权衡，并形成了一系列具体的判断标准。

其一，排放量覆盖范围因素体现了管理者对于实施碳排放交易环境效果的关切。一般而言，某个特定碳排放交易所涵盖的排放源越广泛，尤其是将管辖范围内的排放量占据显著比例的大型排放源纳入其中，实施该机制所能达到的控排量在国家或地区总体减排目标中越具有代表性。部门涵盖范围的扩大将使得更少的排放源游离于碳排放交易之外，保证了机制所追求环境目标的确定性。此外，扩大涵盖部门也可以影响更多行业在更广泛领域内寻找更具成本效益的减排策略，同时进一步减少了涵盖部门排放向非涵盖部门的转移风险，降低了碳泄漏发生的可能性。

其二，不同部门的自身减排因素是管理者必须考虑的另一个重要方面。减排因素又可以进一步划分为部门竞争力、减排成本和减排潜力三个子因素。首先，任何产业部门的涵盖都会增加该产业内相关排放实体的运营成本，因此管理者应选择一些成本传递能力较强、面临市场竞争不激烈的部门优先纳入碳排放交易，这也是能源部门首先入选的主要原因。其次，每个部门的减排成本往往存在很大差异，因此需要管理者将减排成本较低的部门优先纳入碳排放交易。在涵盖部门扩大化背景下，更多减排成本不同的部门或实体可以被同时纳入，通过配额交易降低了潜在的总体减排成本。再次，管理者在设计涵盖部门制度时应当首先考虑那些减排潜力大的部门，因为这些部门更容易投资减排技术获得显著的减排效果，而同时由于这些产业部门自身排放量较大，纳入碳排放交易可以增加配额流通量，进而增强了碳市场的流动性。

其三，能够进行温室气体排放的监测是涵盖部门制度设计中重要技术性因素。只有保证对纳入实体排放量的真实监测，才能够保证上缴配额与真实排放完全相符，或确保交易出售的配额源自真实排放水平的降低和原有配额量的剩余。一些排放源更加适合进行排放水平的真实监测，或者可以通过可靠的替代数据（如产量或燃料投入量等）计算相应的排放量。但是，有些排放源由于排放活动变化无常，或是因为不能准确获得相关替代数据，导致了其排放量的准确监测不可行或是监测成本极高。因此，如果在碳排放交易中涵盖这样难以监测的排放源，将严重影响机制的总体运行效果。

其四，行政管理成本问题是从管理者自身实施角度进行考虑。在涵盖部门制度设计中，如果允许纳入小规模或分散排放源，其排放水平的数据收集、监测和配额交易将会导致极高的行政管理成本。例如，交通部门中个体车辆的温室气体排放监测虽然可行，但如果允许这些分散排放源纳入碳排放交易，将对机制的实施和管理造成极大的困难。一个替代方法是采用上游领域的产品和燃料供给取代下游的直接排放，针对这些小规模和分散排放源进行管理，或者将其减排量与特定抵消机制挂钩。如果对小规模或分散排放源在上下游领域内都没有可行的监测和计量方法，则可以考虑采用命令控制型措施进行规制。

（三） 涵盖部门规制点的选择

管理者在确定碳排放交易的涵盖部门后，则需要解决特定排放量所对应的涵盖部门内部或部门之间的规制点选择问题。根据涵盖部门规制点的不同，可以将处于产业链不同位置的排放单位纳入碳排放交易的过程，分别称为上游和下游模式。所谓上游模式是指涵盖部门的规制点靠近产生温室气体的物质首次进入经济领域的源头，将供应化石燃料或其他产生温室气体物质的间接排放源纳入到碳排放交易，以此替代纳入下游分散或小规模直接排放源的过程。所谓下游模式是指涵盖部门的规制点靠近温室气体的排放源头，将以火力发电或大型工业部门为代表的直接排放源纳入到碳排放交易的过程。[4]部门规制点选择的核心问题是在尽可能扩大温室气体排放覆盖范围的目标指引下，综合考虑排放的可监测性、减排激励效果、行政管理成本等影响因素。

上游模式可以在源头阶段控制产生温室气体排放的主要物质供应，较少的纳入实体或设施数量降低了碳排放交易的行政管理成本，但同时却会带来排放测量过程中替代计算的不精确，以及减排激励效果传导不明显的问题。[5]而采取下游模式需要将更多的直接排放源纳入管理，具有一定的规模经济效应，有利于进行精确的排放监测，激励纳入实体进行有效减排，但也同时增加了机制的行政管理成本。一种观点认为，管理者应当采取上游与下游交易的组合模式取长补短，[6]在避免排放源遗漏和重复计算的情况下，共同确定涵盖部门范围，分别将大型排放源纳入下游交易体系，而将小规模或分散排放源纳入到上游交易体系中。在涵盖部门制度的设计中，采用组合模式的重要意义在于最大限度地克服上游或下游单一模式的弊端，以实现最优减排激励效果为目标，以承担最小的行政管理成本作为限制条件，在有效监测或替代计算温室气体排放的前提下，最大限度地扩大覆盖排放范围，从而更好地发挥碳排放交易的制度优越性。

（四） 排放实体或设施的纳入门槛

对涵盖部门内的排放实体和设施设置纳入门槛是制度设计中另一个重要问题。门槛值采用的形式可以基于实体或设施的温室气体排放量或其他绩效指标，其设置形式往往根据不同类型的涵盖部门进行具体制定，如针对电力部门经常采用发电量作为纳入门槛，而工业部门由于产品类型各异而采用统一的温室气体排放量作为纳入门槛更加可行。纳入门槛设置的幅度将对管理者的行政管理成本和纳入实体或设施的参与成本产生直接影响。一方面，如果涵盖部门中一些排放实体和设施规模较小，产生的温室气体排放量较少，管理者则需要在环境保护效果和行政管理成本之间进行进一步权衡，通过在该部门内部设置特定的门槛值将低于要求的排放单位排除在碳排放交易之外。通过这种 “抓大放小”的筛选方式，可以保留数量较少但排放量显著的大型排放实体或设施，而将排放量较低但数量较多的其他中小单位留待其他减排措施进行规制。[7]另一方面，门槛值的引入也应当考虑特定部门中排放单位参与碳排放交易的财务负担问题。具有较多排放量的大型企业能够较好地稀释碳排放交易的参与成本，将比中小排放实体更加适合纳入到碳排放交易中，而排放量相对较少且对成本增加十分敏感的中小排放实体则应当通过设置门槛值被排除到涵盖范围之外。[8]涵盖部门制度还可能设置预备纳入门槛，该数值的设定低于纳入门槛值，高于预备纳入门槛的排放实体和设施必须履行强制排放报告义务，但暂不纳入配额管理。该数值的设定体现了管理者的意图，将来可能将这些履行强制报告的义务实体或设施纳入，需要先期搜集排放数据，并让这些排放单位进行适应性准备。

三、针对不同部门的涵盖部门制度设计

（一） 能源部门

能源部门的排放活动以大型火力发电、供热以及其他能源型企业燃烧煤炭或天然气等化石燃料所产生的二氧化碳排放为代表。在能源部门中，温室气体排放量在个体企业的集中度较高，排放水平便于监测或替代计算方法比较成熟，纳入到碳排放交易后将会显著地扩大机制的排放覆盖范围。在规制点的选择上，能源部门可以适用于上游或下游两种模式，但下游模式显然更具优势。这是因为，如果选择上游模式，能源企业所使用化石燃料中含碳量将作为间接计算排放量的依据，而燃料供应商将取代能源企业被纳入到碳排放交易中。由于产生直接排放的能源企业不承担履约义务，减排激励作用只能通过上游燃料供应商提高产品价格对下游能源企业进行影响，这样导致了能源企业会更加注重在燃料投入阶段提高能效来减少化石燃料的消费，而对产品产出阶段可以适用的直接减排方法完全忽视。而在下游模式中，能源企业作为直接排放源将被纳入到碳排放交易中，由此产生的减排激励作用直接作用于企业本身，任何形式减排方法的采用都会为其带来直接的经济收益。此外，从行政管理成本的角度看，从上游切换至下游模式后，纳入的能源企业数量并不比上游的化石燃料供应商增加多少，管理者可以优先选择占部门排放较大比例的大型企业纳入碳排放交易，通过设置纳入门槛将中小型能源企业排除在外。

（二） 交通部门

交通部门是与能源活动有关的重要温室气体排放源，其排放气体类型囊括了交通工具燃烧化石燃料所排放的二氧化碳和氧化亚氮气体。以公路交通为例，由于车辆都属于小型和分散排放源，如果采用下游模式将其纳入碳排放交易，个体监测和行政管理方面是完全不可行的，因此采用上游模式便成为唯一的可选项。交通部门中车辆所使用的化石燃料的生产商、进口商或分销商将被纳入到碳排放交易中，纳入实体的配额分配将根据其销售燃料的含碳量作为计算依据，由于没有其他减排途径，只能通过提高燃料价格的方式吸收配额成本，通过价格信号影响下游用户减少消费，进而达到减排的目的。但这种传导作用往往会因为短期内的需求刚性而使效果大打折扣，但在长期内却可以通过促使人们选择节能汽车、减少驾车出行、或乘坐其他公共交通的方式来减少温室气体排放。鉴于交通部门采用上游模式的短板，管理者应当采用其他补充性措施来提升总体实施效果。一些基于命令控制型的政策措施，如制定和实施车辆能效标准、排放标准、低碳燃料标准和可再生燃料标准等，将有助于交通部门在碳排放交易中最大限度地实现减排效果。

（三）工业部门

工业部门是所有温室气体排放源中最为复杂的涵盖类型，其排放活动既包括与能源活动有关的直接排放，也包括工业生产过程中的排放，还包括使用外来电力、热力或其他能源供应所导致的间接排放。工业部门需要根据不同行业情况适用上游或下游两种模式，其中下游模式在大多数工业行业中更具可行性。工业部门中存在的一些与能源活动或生产过程有关的直接排放，需要针对不同行业特征采取不同的监测手段或替代计算方法，因此更加适合于采用下游模式。为了降低行政管理成本，一些排放量较小的工业实体或设施可以通过设置行业纳入门槛加以排除。在采用上游模式对工业部门的化石燃料供应商或其他温室气体来源生产商纳入碳排放交易的情形下，虽然具有降低行政管理成本的优势，但却可能存在下游企业将化石燃料或温室气体作为原材料投入生产而没有产生排放的情况，采用上游模式的替代计算方法将导致名义排放量高于真实水平。在一些工业实体和设施使用外购电力、热力而产生间接排放的情形下，在使用替代方法计算这些排放量之前需要注意上游电力或热力供应商是否已经纳入到碳排放交易，以避免针对同一排放量的重复计算。

（四）城市楼宇部门

以居民、商业和公共机构为代表的城市楼宇建筑排放属于典型的能源活动排放，其既包括使用电力、热力或其他能源所产生的间接排放，也包括使用化石燃料所导致的直接排放。与交通部门的情况相似，居民、商业和公共机构排放源规模小、数量多、布局分散，使用下游模式将导致极高的运行成本。采用上游模式将这些排放源所使用的一次或二次能源纳入到碳排放交易中，由上游的生产商、供应商或分销商承担配额成本，通过价格信号传导可以直接对这些分散排放源产生减排激励。同时，管理者也需要实施一项辅助措施来加强碳排放交易的实施效果，例如，制定建筑物节能示范规则、电器能效标准，实施一些用于激励商业或居民进行节能减排的自愿行动倡议，针对楼宇建筑利用诸如太阳能这样的可再生能源采取财政补贴或其他激励政策等。

（五）农牧业、林业和废物处理部门

农牧业、林业和废物处理部门所产生的温室气体排放，并不适合直接纳入到碳排放交易中。目前针对这些部门的温室气体排放缺少有效的监测手段或替代计算方法，且将分散排放源纳入统一管理十分困难，因此一般只能利用其他减排措施进行规制。一种解决方案是针对农业、林业和废物处理部门在一些可行的领域进行减排项目投资，通过产生可计量、可核证、具有额外性的减排量来获得项目信用。这些抵消信用可以有条件地用于纳入实体或设施的上缴履约，从而将这些部门间接地涵盖进入碳排放交易的范围内。

四、中国碳排放交易涵盖部门制度的构建

随着中国七个省市碳试点的开启，中国国家层面碳排放交易机制的构建也进入了议程。在涵盖部门制度的设计中，政策制定者需要在环境保护和经济发展的价值取向中进行平衡，并结合中国未来国家级碳排放交易的阶段性特点进行综合考虑。

（一）涵盖部门制度的确立应当循序渐进

国家碳排放交易机制在早期阶段应当更加注重制度的实验性磨合与完善，以及纳入排放源的数据收集工作等，不宜一味追求扩大部门涵盖范围的目标。

其一，在涵盖部门的选择中，单一部门多套制度体系和混合部门单一制度体系是两个备选项。在混合部门涵盖模式下，那些竞争环境不激烈、减排成本较低、减排潜力较大的部门或子部门可以首先纳入一个统一的碳排放交易机制中，例如电力和某些工业行业。在混合部门模式下，制度设计应最大限度兼容不同部门的特点，避免较多类型部门的纳入加大早期阶段国家碳排放交易的实施困难。另外一个涵盖制度选项是根据部门类型分别设置单一的排放交易机制，每个制度体系中分别设计符合部门特点的总量设置、初始分配、灵活履约和监测核证等制度。基于单一部门的排放交易体系，可以保证制度设计最大限度符合部门要求，“量体裁衣”提高了机制运行的经济效率，但同时运行多套排放交易制度体系也会要求更多行政管理资源的投入。因此，在未来中国国家级碳市场涵盖部门模式的选择中，混合部门单一制度体系是比较适合的选项。

其二，在规制点的选择上，单一上游和单一下游两个模式是可行的备选项。单一上游模式虽然可以减少涵盖排放源的数量，降低行政管理成本，但一个关键问题是排放监测中的替代计算必须建立在精确的方法之上，避免漏算和重复计算的问题，这需要一定实践经验的积累和长时间的科学论证。与此相比，单一下游模式更加适合早期阶段国家碳排放交易的实施，排放数据的获得主要基于实地排放监测或是较简单的替代计算方法。同时早期阶段并不需要纳入太多的部门类型，并不会加重行政管理负担。因此，下游模式更加适合应用于早期阶段的中国国家级碳排放交易中。

其三，在纳入门槛值的设置方面，“抓大放小”是其主要特征。将排放量较大的排放源纳入到机制内，排除中小排放单位以降低行政管理成本。门槛值的设置类型可以根据涵盖部门特点进行分别设置，但不宜过度复杂细化。设置的梯度性方案是可取的，针对其他未来计划涵盖的排放实体和设施，可以首先设置预备纳入门槛值，让其优先承担强制报告义务，待完成数据积累和适应性准备后再行纳入。

（二）涵盖部门制度的成熟完善应以扩大覆盖范围作为主要目标

随着国家级碳排放交易的成功导入和一定时间的经验积累，涵盖部门制度设计的考虑标准应向扩大涵盖范围的方向倾斜。

首先，在涵盖部门的选择中，覆盖范围的扩大可能涉及到两个方向。如果早期采取了混合部门的单一制度体系，一些对机制参与成本较敏感的下游产业部门可以逐步纳入碳排放交易中，部分面临严重碳泄漏风险的行业可以在纳入后给予免费分配或其他补偿加以应对。另外，随着排放监测技术和替代方法计算的成熟，一些原本不宜覆盖的温室气体类型及其相关产业部门也可以纳入排放交易。如果早期采取单一部门的多套制度体系模式，涵盖部门的扩大只能基于新的独立体系的建立，以及将多套体系对接为一个统一的国家级碳市场，涉及到不同制度的兼容性问题，其难度要明显高于混合部门的单一体系模式。

其次，在规制点的选择上，未来的国家碳排放交易可以采取上下游混合模式，进一步扩大排放覆盖范围，增大排放交易机制在实现国家减排目标方面的代表性。上游的供应部门可以纳入到碳排放交易，通过价格信号传导对下游不适合纳入的小规模和分散排放源进行影响。当然，上游模式生效的前提是中国需要首先实现国内化石燃料等一次能源定价的市场化，只有这样才能保障其价格信号能够完成有效传导。

再次，在纳入门槛值的设置上，一些早期通过设置预备纳入门槛值承担强制报告义务的排放源，可以通过降低门槛值的方式将其纳入碳排放交易。原先的预备纳入门槛值也需要相应调低，以便让排放量更少的实体或设施承担强制报告义务，为进一步扩大排放覆盖范围进行准备。

（三）涵盖部门制度注重灵活性条款的设计

涵盖部门制度中灵活性条款的引入体现了中国国家级碳排放交易机制构建中的特殊情况考虑。正如中国七个省市碳试点在涵盖部门规定方面所呈现出的多样化特点，政策制定者应当考虑到国内不同地区经济发展水平的差异和产业部门分布的不均衡。欧盟排放交易机制所采取的“选择进入”和“选择退出”制度是可以借鉴的。[9]在采取自上而下的统一排放交易机制模式下，中央政府应赋予地方根据实际情况实行有别于国家统一规定的涵盖部门范围和纳入门槛值要求，但规则启动必须具备一定的前提条件。中央政府应对地方“选择进入”的部门或实体进行审查，保证涵盖范围的扩大不会增加制度的行政管理成本。而针对地方“选择退出”的部门或实体，中央政府应设定更加严格的审查标准，保障退出不应对地方的排放覆盖范围和整体环境效果造成较大影响，同时地方必须提供可行的其他减排选项对已退出排放源进行有效规制。

参考文献：

[1] 韩良.国际温室气体排放权交易法律问题研究[M].北京：中国法制出版社，2009.57-58.

[2]Constanze Haug， et al. International Carbon Action Partnership （icap） Status Report 2014[R]. International Carbon Action Partnership （icap）， 2014.8-9.

[3] Alexandre Kossoy， et al. State and Trends of Carbon Pricing 2014[R]. Washington DC： World Bank， 2014，（5）： 64-67.

[4] 刘明明. 温室气体排放控制法律制度研究[M].北京：法律出版社， 2012.152-154.

[5] Pew Center on Global Climate Change. Scope of a Greenhouse Gas Cap-and-Trade Program[R]. Congressional Policy Brief， 2008.2-3.

[6] William A Pizer. Scope and Point of Regulation for Pricing Policies to Reduce Fossil-fuel CO2 Emissions[J]. Assessing US Climate Policy Options Issue Brief，2008，（4）：73-74.

[7] West， Tristram， and Naomi Pena. Determining Thresholds for Mandatory Reporting of Greenhouse Gas Emissions[J]. Environmental Science and Technology，2003，37（7）：4.

[8] Jaraite Jurate， Convery， Frank J. and Di Maria， Corrado. Transaction costs of firms in the EU ETS[J]. Irish Economic Association，2009，（4）：30.

[9] European Commission. Questions and Answers on the Commission's proposal to revise the EU Emissions Trading System [EB/OL].http：//europa.eu/rapid/press-release_MEMO-08-35_en.htm？locale=en，2008-01-23.