构建我国劳动者公益告发制度探析

叶良芳+徐春晓

摘要：公司、企业等单位实施的不法行为难以为外界察觉，因而鼓励劳动者进行公益告发就极有必要。我国劳动者公益告发制度的构建，应当注重社会公众、用人单位和劳动者之间的利益平衡。在劳动者公益告发要件的设置上，应当明确公益告发的主体是用人单位的员工，告发者在主观上须基于合理相信，告发的内容应当是用人单位的不法行为尤其是公害行为。在处理程序上，应当区分内部告发与外部告发，鼓励劳动者首先选择内部告发，同时防范用人单位可能对告发者实施不利待遇。应当建立保护和激励劳动者进行公益告发的有效机制和采取必要措施。

关键词：劳动者公益告发；内部告发；外部告发；激励机制

中图分类号：D922.5文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）10-0059-04

近年来，我国食品安全事件时有发生。导致这类事件发生的主要原因是一些经营者利欲熏心，实施了粗制滥造、以假充好、以劣充优等不法行为。然而，由于信息不对称，对于这些不法行为，消费者和执法部门都很难察觉，不法经营单位的员工虽然知晓相关信息，却囿于惧怕被单位打击报复或从狭隘的单位利益出发而鲜有向有关部门举报的。因此，如何鼓励和规范劳动者进行公益告发，是遏制不法经营行为、防范危害公共利益事件发生的重要课题。

一、劳动者公益告发的内涵及其立法必要性

所谓公益告发，是指组织成员对于组织及其控制下的违犯法律或者违反道德规范、不正当的行为，向有能力采取查处措施的人或组织予以揭露的行为。根据告发的对象，可以将公益告发分为针对政府等公共部门的公益告发和针对用人单位等私营部门的公益告发。劳动者公益告发属于第二类。简言之，劳动者公益告发，是指用人单位的员工将本单位已经发生或者可能发生的不法行为向有关部门或组织进行举报的行为。一般而言，劳动者公益告发应当具备四个要件：（1）被告发的行为具有重大公害性如涉及食品安全或环境污染等。（2）告发的内容必须客观真实，故意捏造事实者无异于诽谤。（3）告发的目的必须正当，不能纯粹基于个人利益。较之用人单位的不法行为，员工因私而“背叛”单位会造成更加恶劣的社会效果。（4）告发必须慎重而为，原则上限于在用人单位内部解决问题的可能性很小或者公共利益面临紧迫威胁的情况下适用。

公益告发在我国不少法律规范中（如《民事诉讼法》第55条、《消费者权益保护法》第6条、《食品安全法》第10条、《环境保护法》第57条等）有所体现，但在劳动法领域几乎是空白。由于缺乏劳动者公益告发制度，我国劳动者告发用人单位不法行为的积极性极低，实际曝光的案件不仅数量有限，而且曝光具有偶然性。我国亟须在法律层面确立劳动者公益告发制度。该制度可以督促用人单位合法经营，减少或避免因用人单位违法经营而造成损失。更重要的是，该制度可以提升员工参与单位管理的积极性，有利于平衡用人单位、劳动者、投资者、消费者等不同主体的利益。近些年来，我国经济发展迅

作者简介：叶良芳，男，法学博士，浙江大学光华法学院教授（杭州310008）。

徐春晓，女，浙江大学光华法学院硕士生（杭州310008）。

速与行政监管滞后之间的矛盾日益凸显，建立劳动者公益告发制度是解决这一矛盾的有效措施。从世界范围来看，建立公益告发制度已成为潮流，该制度在公法和私法领域都有广泛的适用空间。

二、劳动者公益告发制度的域外考察

目前许多国家都建立了劳动者公益告发制度，有些发达国家的这一制度已比较完善。以下仅以美国、英国和日本的立法为例对劳动者公益告发制度进行评析。

1.美国的立法例

在美国法律体系中，无论是联邦法还是州法中都有保护进行公益告发的劳动者不受雇主报复的规定。在联邦法层面，关于劳动者公益告发有两部重要法律——1989年《告发者保护法》和2002年《萨班斯法》，这两部法律从四个方面明确规定了劳动者公益告发制度。（1）适用主体。公益告发的主体限于雇员，包括直接受雇于公司的员工以及公司的承包商、转包商、代理商雇用的员工等。（2）告发事实。根据《告发者保护法》第1213条第1款的规定，告发事实包括雇主违犯法律、重大管理不当、重大浪费、滥用权利、对公众健康和安全造成重大危害等事实，这些事实应处于被隐瞒或尚未被公开的状态。《萨班斯法》第806条第1款则通过列举的方式将告发事实分为三类：涉嫌邮件欺诈、电信欺诈、银行欺诈、证券欺诈等不法行为；违反联邦证券交易委员会制定的命令、规则或监管的不法行为；违犯联邦法律中任何与股东欺诈相关的条款的行为。（3）处理模式。雇员可以自由选择向雇主或政府有关部门进行告发。社会组织如消费者团体、媒体等，不能成为受理告发的主体。（4）保护和激励措施。告发者不受解雇、降职、停职等处分，其住所、身体、生命等不得被骚扰、歧视或威胁，如果受到不公正对待或打击报复，其可以通过法律途径申请必要的救济，如要求恢复原职、发放被拖欠的工资、赔偿损失等。

2.英国的立法例

英国1998年制定的《公益告发法》旨在为查处用人单位对进行公益告发的员工实施歧视或报复性行为提供法律支持。该法的主要内容包括：（1）适用主体。《公益告发法》的适用对象包括与雇主有雇用契约关系的员工、根据承揽合同独立提供承揽服务的人员、非正式员工、劳务派遣员工等，但不包括自我雇用者。该法将公务员和警察纳入了适用范围，但将情报机构人员和军事人员排除在外。（2）告发事实。《公益告发法》以“适格的告发”来界定告发事实的范围。“适格的告发”是指劳动者合理相信所告发的事实已经发生、正在发生或将要发生。这些事实包括：犯罪，违反法定义务，执法不公，危及公共健康或安全，污染环境，蓄意隐瞒不法行为等事实。（3）处理模式。《公益告发法》将告发分为内部告发、管制告发和外部告发三个层次。除特定情况外，劳动者必须由内向外告发才受该法保护。内部告发，是指向雇主、雇主以外应当为不法行为承担责任的人员或雇主授权的人员告发。劳动者进行内部告发，应当基于“合理相信”和“善意”。管制告发，是指向特定业务领域的指定机构或人员告发。除符合内部告发的要求外，管制告发还要求所告发的基本事实客观真实。外部告发，是指向警察、媒体、国会议员等非指定主体告发。除符合管制告发的标准外，外部告发还要求不得基于个人利益并符合下列条件之一：如果向内部或指定的管制人员告发，可能会遭受人身侵害；进行内部告发会导致不法证据被隐匿、销毁，没有指定的管制人员；已经实施了内部告发和管制告发，但没有反应；问题异常严重。（4）保护和激励措施。《公益告发法》设有反报复制度，禁止雇主不正当解雇告发者。如果员工被解雇的原因或主要原因是其告发行为，这种解雇就应视为不正当解雇。被不正当解雇的告发者可以诉请救济，如要求雇主提供补偿、恢复雇用关系等。

3.日本的立法例

日本2004年制定的《公益告发者保护法》的主要内容包括：（1）适用主体。公益告发制度适用于企业直接雇用的正式员工、非正式员工或派遣员工以及中央或地方行政机关的普通公务员。（2）告发事实。告发可以针对两类违法事实：一是违犯有关保护公民生命或身体、维护消费者利益、环境安全、公平竞争等法律规定的行为；二是违法处分行为。至于告发者的目的或动机，该法仅要求“非为取得不正当利益、损害他人或其他不正当目的”。（3）处理模式。该法第2条将告发分为三类并分别设定了告发要件。向雇主内部的告发，需要“认为告发事实已经发生或将要发生”。向行政机关的告发，需要“有相当理由足以表明告发事实已经发生或将要发生”。向行政机关以外的机构或个人告发，除了“有相当理由足以表明告发事实已经发生或将要发生”外，还应满足下列条件之一：告发者有充分理由相信，若进行前两种告发，将受到解雇或不利待遇；有充分理由相信，若进行内部告发，相关证据将被毁灭或伪造；以书面形式实施的内部告发已逾20天，用人单位仍未进行调查或未表示将要进行调查；告发者的生命或身体面临遭受侵害之虞。（4）保护和激励措施。企业直接雇用的劳动者因进行公益告发而受到的解雇无效，禁止对其进行降级、减薪或其他不利处理。企业间接雇用的派遣劳工因告发而被解雇的，解除劳动合同的行为无效，禁止对其进行其他不利处理或要求派遣单位予以解雇等。

从上述国家的立法规定来看，劳动者公益告发制度的设立，旨在揭露公司、企业实施的不法行为尤其是公害行为，通过提高此类行为的曝光率来增强威慑效应，预防、遏制、警示不法行为的发生。上述国家的劳动者公益告发制度有四个共同特点：（1）尽量扩大劳动者的范围。劳动者不仅包括用人单位的正式员工，还包括与雇主存在雇用关系的雇工等。（2）明确告发的内容。劳动者公益告发的内容应属于涉及公共利益的事项，通常已经发生，也有可能尚未发生、但极有可能发生。这样的制度设计，既以儆效尤，又防患于未然。（3）设置多重告发渠道。为了平衡劳动者、用人单位和社会公众的利益，防止滥用告发权，各国都设有内部告发、外部告发等不同的告发模式，既鼓励优先选择适用内部告发程序，又不给外部告发程序的启动设置过高的门槛。（4）注重激励和保护措施。公益告发者极易受到用人单位的打击报复，告发事项又不直接关涉其个人利益，因此，上述国家均有相关激励措施来激发劳动者进行公益告发，同时又设置了有效的保护措施，防止劳动者权益被侵害。

三、我国劳动者公益告发制度的立法设计

劳动者公益告发制度设计是公共政策制定和立法实践中相当复杂的一项任务。该制度既要鼓励有正直之心的劳动者依法进行公益告发，又要防范个别公民挟公器以为私用而恶意告发。借鉴国外相关立法例，基于我国现实国情和现有法制，笔者对我国劳动者公益告发制度的构建提出以下设想。

1.告发的主体范围

劳动者是公益告发的主体，法律上可表述为“用人单位的劳动者”，其范围包括用人单位的正式员工，也包括用人单位的非全日制员工、临时工、派遣员工以及在用人单位的实质控制下提供劳动的劳务派遣人员等。原则上，劳动者不包括公司董事，但不排除兼具劳动者与董事双重身份的人。实践中需要探讨的一个问题是，匿名告发者应否受到法律保护？现实中实名告发确实存在风险，实名告发者经常遭受用人单位的事后报复如被降薪、降职、转换岗位、给予不良考评甚至解雇等，有的甚至因此被起诉追究刑事责任。鉴于此，许多国家都对匿名告发者实施法律保护，如新西兰对匿名告发者实施有条件的保护，澳大利亚的昆士兰州和维多利亚州对匿名告发者实施完全保护。笔者认为，我国立法应当对匿名告发者实施与实名告发者同等的保护。一方面，这样做有利于消除劳动者的顾虑，鼓励其积极告发。另一方面，匿名告发只是降低而不是消除了告发者遭受用人单位报复的可能性，被告发的用人单位仍有可能获知告发者的身份并予以报复，因而对匿名告发者仍有保护的必要。

2.告发的主观要件

告发者的主观方面直接影响其告发行为的正当性，故意提供不实信息或误导信息的，甚至有可能涉及刑事责任。英国《公益告发法》以“善意”作为合法告发的主观要件；美国《告发者保护法》规定认定告发行为是否应受保护时，不应考察告发者的个人动机，而应考察其是否基于“合理相信”；澳大利亚立法为了避免告发制度被滥用，规定告发者对其告发的不法行为必须具有合理的认定理由。笔者认为，为了扩大信息来源，对于告发的主观要件宜采取弹性化的标准，即规定告发者无须对所告发事实的真实性具有十分正确的认知。只要告发者有合理理由认定用人单位存在不法行为，并且提供了初步的证据，其告发即具有正当性。

3.告发的事实范围

英国《公益告发法》以“适格的告发”来界定告发事实的范围，日本《公益告发者保护法》以“与公益有关”来界定告发事实的范围，这些关于告发事实范围的界定失之于宽泛。笔者认为，所告发的事实原则上应属于违犯法律规定的行为，立法对具体行为方式无须逐一列举，只需针对个别行业（如经常排放污染物的制造业）、特殊领域（如可能使用违法材料的食品加工与销售领域）进行有针对性的强调。此外，用人单位制订的道德行为准则、劳动章程等内部规范，其内容大多涉及职业伦理或经营理念，因而也可以纳入告发事实的范围。对于可能发生的不法行为，如果劳动者能预先告发，就可以预防事故的发生。因此，立法对于告发事实不应限于已经发生的事实，对于正在发生或将要发生的事实，也应纳入可告发的事实范围。

4.告发的模式选择

设置内部告发的目的，在于强化用人单位的内部沟通，协调劳动者与用人单位的关系。因此，立法对于内部告发，应当允许劳动者因误信而进行告发，告发事实仅须满足“已经发生或将要发生”即可。外部告发将告发事实外部化，利用国家强制力迫使用人单位停止、矫正其不法行为。通常情况下，外部告发会使用人单位不但承担法律责任，而且遭受声誉下降等损害。因此，立法对于外部告发者对事实认知的要求应比较高。笔者认为，对于外部告发，告发者须“有充分理由认定告发事实已经发生或可能发生”。这里需要探讨一个问题：除了向有关政府部门告发之外，是否可以向媒体、消费者团体、工会等组织进行告发？现实中向媒体爆料已经成为劳动者进行公益告发的常态，许多事件都是通过媒体爆料而得以查处的。笔者认为，向媒体告发有其合理性，应将其作为常规告发的补充。但是，媒体一旦出现误报或过度报道等情况，将对当事人造成重大且难以恢复的损害，因而必须对向媒体告发有所限制。

5.告发的保护措施

劳动者之所以惮于告发，主要是担心会遭到用人单位报复。鉴于此，英国《公益告发法》赋予员工不被不正当免职的权利，规定被免职的员工有权依《雇佣权利法》向就业法庭请求救济。新西兰立法规定依法定程序告发而受到雇主报复的员工，可以依《雇佣关系法》提请救济。澳大利亚立法规定因告发而受害的员工可以向法院提起侵权诉讼，其也可以向法院申请禁止令，命令报复者矫正其行为。笔者认为，我国立法应赋予告发者向法院请求救济的权利，法院可以判定任何形式的侵权赔偿包括惩罚性赔偿，以起到威吓报复者的作用。

6.告发的激励措施

较之单纯的保护，立法更有必要从奖励的角度来增强劳动者进行公益告发的勇气。立法在设计奖励制度时，应当注意防范告发者为了获得更多奖金而拖延告发时间，致使用人单位的不法行为进一步发展，从而对公共利益造成更大损害的情况发生。对此，笔者认为可以采取两方面措施：一方面，只奖励最早进行公益告发的劳动者，以促使知情者尽快实施告发。另一方面，赋予告发受理主体一定的权利，如使其有权剥夺没有在第一时间进行公益告发者的奖金或减少其奖金数额。

上述关于构建劳动者公益告发制度的设想，可以通过我国《劳动法》或者《劳动合同法》予以体现。具体而言，可在这两部法律中增加以下条文或内容：（1）鼓励劳动者进行公益告发。适格的公益告发者包括用人单位的正式员工、非全日制员工、临时工、派遣员工、受用人单位实质控制而提供劳动的劳务派遣人员等。匿名告发者也受到本法保护。（2）劳动者提起公益告发，应当有合理的理由认定所告发的事实客观真实。用人单位对该理由持有异议的，应在人民法院指定的期限内提供相应的证据，否则将承担不利后果。（3）对于下列违法事实，劳动者可以进行公益告发：任何违犯有关公民身体或生命保护、消费者权益维护、环境保护等涉及公共利益的法律规定的行为；违反用人单位劳动规章制度的行为。（4）劳动者进行公益告发，原则上应先向用人单位提出。在用人单位以暴力、威胁、非法限制人身自由等手段强迫员工劳动，或者实施违章指挥、强令冒险作业等危及劳动者人身安全和健康的行为的情况下，或者劳动者有合理理由认为先向用人单位告发将危及其人身安全、健康的情况下，劳动者可以直接向用人单位以外的组织或个人进行告发。（5）禁止任意泄露告发者的个人信息，禁止用人单位因劳动者实施告发行为而对其采取降职、减薪、解雇等报复性措施。因告发而受到用人单位不利待遇的劳动者，可以依法提起诉讼。（6）对于劳动者的公益告发，县级以上人民政府劳动行政部门应当及时核实、处理，并对合法、据实告发者给予奖励。

参考文献

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责任编辑：邓林中州学刊2014年第10期论我国低碳法律制度体系的完善2014年10月中 州 学 刊Oct.，2014

第10期（总第214期）Academic Journal of ZhongzhouNo.10