解决公共交通拥堵问题的法治思考

摘要：公众共用道路是一种典型的公众共用物。我国应当基于公众共用物理论，从建设可持续公共交通的顶层设计的高度，从转变和端正公共交通治理和管理的指导思想上解决公共交通拥堵问题。应当突出公共交通的公益性，将公众共用道路建设放在公共交通建设的首要位置，确立公众共用道路在城乡道路中的主体地位。公共交通建设应当坚持以人为本的理念，以满足和保障公众基本出行、行动自由和基本生活品运输的需要为优先目标。在公共交通领域实行良法善治，应当综合运用政府调整机制、市场调整机制和社会调整机制。破解公共交通拥堵问题的基本途径是增加公众共用道路的数量和面积，重要措施是加强公众共用道路的管理、服务和相关法制建设。

关键词：公共交通拥堵问题；公众共用道路；公共交通法治建设

中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）10-0052-07

目前我国交通拥堵、道路不畅情况严重，已经成为阻碍公众便利出行、影响人们生活质量提高的负面因素，成为实现自由贸易和城市化、城乡一体化、交通运输可持续发展的“瓶颈”。导致城市公共交通拥堵的原因繁杂，破解城市公共交通拥堵问题的理念、路径和方法也很多，本文仅从公众共用道路的视角，探讨依法解决公共交通拥堵问题。

一、基于公众共用物理论，从指导思想上

解决公共交通拥堵问题著名的1804年《法国民法典》（或称《拿破仑民法典》）第714条规定：“有一些不属于任何人而为一切人共同使用的物。警察法律规定享用它们的方式。”①对于“不属于任何人而为一切人共同使用的物”，《法国民法典》没有用一个专门法律术语来表示，笔者将其称为“公众共用物”（commons）。从公众共用物②的概念和相关理论出发，大部分公共交通道路属于公众共用道路③。公众共用道路是一种典型的公众共用物。目前我国公共交通拥堵，主要原因是公众共用道路存在“三路”问题（“路少、路小、路差”，即道路数量少、面积小、质量差），以及公共交通管理与服务不到位。由上述问题引起的公共交通拥堵问题，可以纳入“公众共用物悲剧”④的范畴。公共交通可持续发展的主要内容是公共交通的可持续供给、服务和管理、治理，主要路径是公共交通道路（特别是公众共用道路）的可持续供给、服务和管理、治理。生态文明建设背景下的可持续交通法治理论与实践的一个重要方面，是作为公众共用物的公共道路的法治理论与实践。解决我国公共交通拥堵问题、发展可持续公共交通的关键，是基于公众共用物理论，构建公共交通（特别是公众共用道路）的良法善治（good law and good governance），建立健全公共交通综合治理制度，重点是加强公众共用道路及其使用权⑤的法律调整。

基于上述公众共用物理论，应当首先从建设可持续公共交通的顶层设计（包括可持续公共交通建设的方针、原则、目标、重点等）的高度，从转变和端正公共交通管理和治理的指导思想上，从根本上解

作者简介：蔡守秋，男，国家2011计划司法文明协同创新中心、上海财经大学法学院教授，博士生导师，中国环境资源法学研究会会长（上海200433）。

决我国交通拥堵问题。我国以往有关交通运输的法律、政策、治理机制和实践很少从公众共用道路的角度来考虑解决公共交通拥堵问题。例如，到2014年初，我国交通运输领域已经有法律7部、行政法规27部、部颁规章358件，交通法规虽然数量众多，但主要是有关“具有商业性质的交通运输营利活动”和“旨在获得最大经济效益的交通道路建设和管理”的法律规范，很少有强调公共交通属于公益性事业、公共道路主要是一种公众共用物的法律规定，更没有规制公众共用道路的法律条文。笔者认为，在今后的公共交通治理和法制建设中，应当从以下6个方面加强以建设公共交通和公众共用道路为主要内容的交通运输法制体系建设。

第一，以科学发展观为指导，转变城市交通发展方式，确立公共交通在整个交通运输中的主体地位，将公共交通放在城市交通发展的首要位置，作为我国交通运输发展的重点。解决交通拥堵、促进交通可持续发展的根本途径是：在城市化进程中坚持交通决定发展的原则，通过对公共交通的超前规划，带动城市化发展；完善城市规划和功能区划，发展功能混合区，避免“职住分离”，减小出行距离。同时，在优先发展公共交通的基础上建设多个城市副中心和卫星城，避免交通需求的过度集中。交通运输可以分为非营利性公共交通运输和营利性私营交通运输，这两种交通运输都很重要，都要可持续发展。我国政府应当将非营利性公共交通作为优先投资建设的重点，大力发展和扶植公益性、廉价的公共交通运输业，而将营利性私营交通运输的发展交给企业按照市场规律去办，不断提高交通运输的经济效益和效率。发展快速公交是满足城市建成区交通运输需求的有效手段，是城市发展的希望所在。我国需要大规模推广快速公交系统，所有城市主干道上都需要开通快速公交。我国城市交通建设需要以发展公共交通工具为导向，而不是以发展私人小汽车为导向。城市政府应当通过提高公共交通运输能力、提升公共交通服务水平、增强公共交通的竞争力和吸引力，构建以公共交通为主的机动化出行系统，不断提升公共交通出行分担比例。目前，欧洲主要大城市的主要通勤方式都是公共交通，我国也应当大力发展方便、可靠、廉价的城市公共交通。如果把私车出行中的一部分改为公共交通出行，北京等城市交通拥堵的状况就可能明显改善。优先发展公共交通是缓解交通拥堵状况、转变城市交通发展方式、提高城市公共交通保障水平、提升群众生活品质和政府基本公共服务水平的必然要求，是构建资源节约型社会、环境友好型社会、循环经济型社会、和谐社会和生态文明社会的战略选择。

第二，突出公共交通的公益属性，将公众共用道路建设放在公共交通建设的首要位置，确立公众共用道路在城乡道路中的主体地位。政府要逐步增加公众共用道路的投资、建设和供给，不能指望通过建设公众共用道路来增加财政收入，应当从将公共交通运输主要作为营利性产业转变到将其主要作为一项公益性事业和公共服务。国家投资的公共交通运输企业和公共交通道路经营单位，应当从以增加财税收入为主的营利性企业事业，转变为以维护和促进公共交通发展为主的公益性企业事业。

第三，公共交通建设（包括管理和服务）应当坚持以人为本的理念，以满足和保障公众基本出行、行动自由和基本生活品运输为优先目标，把改善城市公共交通条件、方便群众日常出行作为首要原则，将保障公众行动自由权、维护公众共用道路的交通秩序作为公共交通管理和道路管理的主要任务。政府要逐步增加公众共用道路的投资、建设和供给，改善步行和自行车出行条件，建成确保公众出行安全可靠、经济适用、便捷高效，并且方便公众上下班、购物、探亲访友、交往、休闲散步、慢行步行、跑步锻炼和游山玩水的公众出行交通系统和道路网络。以人为本理念要求在城市交通运输建设中，从长远、可持续发展的角度来规划公共交通网络，以人和社区的发展为尺度，充分考虑公众对交通道路的多方面需求，不断提高公众出行便捷度。

第四，政府及其交通运输主管部门应当从公众共用道路的所有者（或行使国家所有权的代表人）、管理者、经营者和裁判者的多重身份，转变为公众共用道路的管理者和服务者。对于公众共用道路这类公众共用物，政府机关可以兼具服务提供者、管理者、监督者等角色和功能，但不宜作为私法和私权中的道路所有者和道路专用人。政府如果作为私法和私权中的道路所有者和道路专用人，其就可以以所有者和专用人的身份任意处分属于自己的道路，公众就无权干涉其处分行为，公众共用道路就可能变质为政府独占或专用道路。政府如果作为道路管理者和提供公众共用道路服务的公益机构，其就只能通过管理和服务来维护公众共同使用道路的权利和秩序，保障公众有序、安全、有效地共同使用道路。

第五，在公共交通领域实行良法善治（good law and good governance），综合运用政府调整机制、市场调整机制和社会调整机制⑥，推行公共交通和道路综合治理（comprehensive governance），充分调动和发挥政府、企业、公众在公共交通领域的积极性和正能量。政府对公共交通应当从主要采取以行政命令为主的“管理”（management）和“善政”（good government），转变为综合运用以上三种调整机制，实行强调企业作用和公众参与的“治理”⑦（governance）和“善治”⑧（good governance）。政府应当综合运用法律、经济、行政、宣传教育等手段，努力提高公共交通管理人员、车辆驾驶人员和公众的公共交通意识和交通法制观念，有效调控、合理引导企业的交通运输活动，有效满足、合理引导公众在自由出行、自由交往等方面的交通需求，调动全社会力量为我国公共交通的可持续发展不断注入新的动力。

第六，在我国现行体制下，必须明确发展公共交通运输、建设公共道路（特别是公众共用道路）的主要责任者是政府，提供公共交通和公共道路（特别是公众共用道路）是政府的主要职责，是政府对公众的一种服务。国家机关和政府组织在公共交通运输领域的主要职责是实行法治和善治，主要工作是制定促进公共交通运输可持续发展的法律规范，建立健全公共交通和公共道路法律制度，并严格依法进行行政管理。

二、提高对公众共用道路的认识，是解决

公共交通拥堵问题的关键从一般意义上讲，交通拥堵现象反映的是人与路的矛盾（这里的人包括行人、驾驶人员和交通工具），是道路满足不了人的交通出行需要的矛盾。破解公共交通拥堵问题的一个基本途径，是增加公众共用道路的数量和面积，提高公众共用道路的质量，加强公众共用道路的建设、维护和管理。这里的公众共用道路，包括公众共用道路和道路照明，以及与公众共用道路相连通的车站、码头、机场和其他公共停车场所。

改革开放以来，我国道路建设有了很大发展，但还远远不能满足和适应交通运输发展的现实需要，特别是公众共用道路还远远不能满足和适应公众出行的需要。当前，一方面，传统上供不特定多数人（公众）自由通行的道路（公路、街道、行人小道、乡村野道及与其相连的车站、码头、机场和其他公共停车场所），正在被一些政府部门、社会组织、企业事业单位或个人通过各种方式进行独占或排他性使用，公众可以非排他性使用的公众共用道路越来越少、越窄。另一方面，交通道路特别是公众共用道路的质量较差，不少道路年久失修、坑坑洼洼，路面污水横流，道路上空及周围雾霾严重。总体而言，我国公众的自由通行权益正在因公众共用道路“路少、路小、路差”等问题而受到侵害。

历史上，大部分道路都属于公众共用物，不仅习惯法将道路视为公众共用物，许多国家的成文法也将道路视为公众共用物。目前，许多国家的法律都规定道路为公众共用物或公共物品。如美国《联邦长途公路法》第1条第4款规定，道路是由路面、上层空间、附属物以及道路边的辅助设施和辅助经营机构等组成的一个统一的公物。美国许多州的公路法也作了类似规定。英国2000年《乡村与通行权法案》确立了公众在乡村道路上的自由通行权。我国也应通过良法善治，明确公众共用道路存在的正当性（包括必要性、重要性、合法性），明确公众共用道路的法律性质和法律地位，维护公众共用道路的公众共用性及公众对公众共用道路的使用权、公众在公众共用道路上的优先权，有效制止地方乱“圈地”“圈水”“圈海”“圈景”和“圈城（区）”，乱筑围墙、门卡、哨卡、路卡、检查站、收费站等，乱架铁丝网、挖壕沟、立禁止牌（禁止通行牌、禁止入内牌等）等侵占和损害公众共用道路的行为。

事实证明，质量好、数量多的公众共用道路，是衡量城镇等人居区域的优劣和公共交通水平高低的重要指标。在某种意义上可以说，建设一条高质量的公众共用道路，可以获得极大的甚至是最佳的经济效益、社会效益、文化效益和生态环境效益，其综合效益、连锁效益远远超过单一工业用地、商业用地和收费公路所带来的经济效益。目前通过各种方式评选出来的“最适宜居住城市”⑨（the most suitable city for people to live），几乎都是公众共用道路量多质优的城市。如西班牙首都马德里的公众共用道路量多面广，是一座非常适合步行漫游的城市。我国上海南京路、广州北京路、武汉武昌区等地的步行街，吸引了大量游客和顾客，不仅没有降低用地效益，而且使周围地价迅速上涨，形成了一个具有经济、社会、文化、生态等综合效益的高效益商业文化区。以上事实说明，公众共用道路、街区的面积扩大和质量提高，不仅没有导致“公众共用物悲剧”，而且极大地提高了公众共用地的利用效率和效益，也带动了公众共用地周围土地的利用效率和效益提升，有力地促进了公众共用道路所在地的经济、社会、文化和生态发展。事实证明，只要提高了对公众共用道路的认识，明确了公众共用道路的性质、特点、功能、作用和意义，就可以找到解决公共交通拥堵问题的有效途径和方法。笔者认为，可以考虑以下途径和方法。

第一，增加我国交通运输道路的总量和投资。目前，我国政府已经注意从路况和道路基础设施方面破解交通拥堵问题。例如，交通运输部2011年4月印发的《交通运输“十二五”发展规划》明确提出，到2015年，我国公路网规模进一步扩大，技术质量明显提升，国家高速公路网基本建成，高速公路覆盖90%以上的20万以上城镇人口城市，国省道总体技术状况达到良等水平，农村公路总里程达到390万公里。今后，应进一步加大公共交通道路特别是公众共用道路的建设和投入力度。

第二，加强以公众共用道路为主体的公共交通道路体系建设。这个公共道路体系应当包括各种公路（高速公路、国道、省道、城市公路等）、轨道道路（有线电车轨道、轻轨和地铁道路）、街道、城乡小道（步行道）等，其中绝大多数公共道路应当是供公众免费自由通行的公众共用道路。在各种公共交通道路尤其是公众共用道路中，应当优化公众自由行动和换乘条件，撤除不必要的围墙、栅栏、铁丝网、壕沟、门岗、哨所、收费站、禁止通行牌、专用道等，改善公众步行和自行车出行条件，确保公众出行安全可靠、经济适用、便捷高效。

第三，不断提高道路特别是公众共用道路的质量。解决交通拥堵问题，除了增加道路的数量和面积，还要注意改进道路的质量，防治道路污染、生态破坏和其他人为破坏。道路质量差是导致交通拥堵的一个重要原因。质量差的道路承载的车辆和行人少，通行速度慢，容易造成交通拥堵。同样数量、同样面积的不同道路，质量高的道路可以更好地满足公众出行和交通运输的需要。如果道路处于严重的雾霾氛围，车辆和行人就会缓慢、拥挤，道路就容易堵塞。为了防止道路和车站、码头、机场等公共停车场所受到污染，应当大力发展绿色道路和绿色交通，这也是环境保护和生态文明建设对道路建设的要求。目前我国政府已经开始注意从提高道路质量方面来解决交通拥堵问题，如《交通运输“十二五”发展规划》中提出，“十二五”期间要大力发展绿色交通，环保力度进一步加强，重大交通工程生态修复取得明显进展，主要污染物排放强度进一步降低。这些要求有待细化和在实践中予以严格落实。

第四，加强有利于、服务于公众步行的道路建设。缓解城市交通堵塞的一个重要措施，是发展供公众自由、免费地通行、步行、慢行的城市步行街、步行道和人行道，使居民不需要拥有汽车就可以方便地使用娱乐和日常生活设施。2014年8月，非政府组织自然资源保护协会在北京发布的《中国城市步行友好性评价报告》中创建了首个中国城市步行友好性评价体系。上海早在2002年就发布了《上海市城市交通白皮书》⑩，是国内最早引入慢行交通理念的城市。中国城市步行适宜性研究者设计了4个指标（人们行走是否安全、舒适、便捷以及当地政府是否出台促进政策），将城市的步行适宜性分为5个等级：步行天堂、非常适宜步行、适宜步行、较适宜步行、不适宜步行。在一座“步行天堂”城市，市民的日常活动通过步行和公共交通便可完成；而在“不适宜步行”的城市中，人们在很大程度上依赖机动车出行。以上研究和措施值得进一步完善、推广。

三、加强对公众共用道路的管理和服务，是解决

公共交通拥堵问题的基本途径我国公共交通拥堵问题是人与路、车的矛盾的集中反映，其中人是矛盾的主要方面。道路要靠人去投资建设、维修、使用和管理，车辆要靠人去驾驶、维修、改进和管理，交通运输要靠人去制定和遵守规则、维护秩序和管理。从某种意义上讲，我国公共交通拥堵问题的成因是“三分在物（路和车），七分在人”。鉴于此，加强对公众共用道路的管理和服务，是破解公共交通拥堵问题的基本途径。

第一，政府交通管理部门应当依法进行公共交通和公共道路管理。我国应通过良法善治来规范政府在道路和交通领域的重大决策程序，推进道路和交通领域重大决策的法制化、民主化、公开化。（1）要规范城市政府公共交通重大决策程序，实行线网规划编制公示制度和运营价格听证制度。（2）要建立和完善公共交通技术标准化体系，广泛采用标准化、系列化、规范化的公共交通技术，推广先进、适用的公共交通车辆和设备。（3）要建立交通和道路监测制度。在“十二五”期间，国省道重要路段和内河干线航道重要航段监测覆盖率要达到70%以上，重点营业性运输装备监测覆盖率达到100%。（4）要建立城市公共交通运营成本和服务质量信息公开制度，不断提高公共交通建设的信息化水平。要鼓励建设公共交通网络信息平台，支持采用互联网等先进技术，实现资源共享、数据共用、信息互通。（5）要加快建立健全城市公共交通发展绩效评价制度。国务院有关部门要研究制定评价办法，定期对全国重点城市公共交通发展水平进行绩效评价。（6）要建立健全交通运输收费制度，取消不符合国家规定的收费项目，加强收费管理。应当基于公众共用物理论，对使用公共道路者少收费，对使用公众共用道路者不收费。要全面整顿道路收费站点，要求违反国家规定设置的收费站点立即停止收费并限期拆除相应设施。对通过收费将公众共用道路变为私有或专用道路的，违规设置站点、擅立收费项目的，要依法予以查处。（7）要简化交通车辆通过检查站、收费站和边防、海关、检验检疫、税务等关卡的手续和程序，鼓励建立集海关监管、商品检疫、地面服务为一体的交通运输车辆进出境快速处理机制。（8）要加强对公共道路建设和公共交通工作的综合组织协调，建立由有关政府部门参加的公共交通工作协调机制。要提高公共交通管理人员的素质，通过多种方式和渠道，培育公共交通管理人才。

第二，政府交通管理部门应当加强对公共交通和公共交通道路的管理。应不断优化公共交通线路和站点设置，逐步提高覆盖率、准点率和运行速度，提升公共交通的通达性和便捷性。应增加公共交通优先车道，逐步形成公共交通优先通行网络。完善、通畅的公共交通优先道路网络是吸引市民选用公共交通的关键因素。城市道路资源有限，较之单纯的小车限购政策，从道路使用权的分配方面来限制私车使用会更有效，也更合理。购置家庭财产是公民的自由，但这一自由不能妨害其他公民使用公共交通车辆和公众共用道路的自由和权利。较之公共交通车辆，私车对公共道路资源的占用要多得多，放任私车对道路资源的占用是对使用公共交通者权利的损害。我国应推行“公交都市”“文明街道”“文明道路”“绿色交通”等公共交通示范工程，通过5年的努力，在示范城市实现主城区500米上车、5分钟换乘，公共电汽车运行速度明显提高，公交出行分担率达到50%以上。当公众共用道路容量不足时，有关政府部门应当加强科学管理、创新社会治理，制定和实施公平、和谐的非排他性使用公众共用道路的通行规则。政府加强对公众共用道路的管理有一个限度，即不能因管理而使公众共用道路变为私有道路（或企业收费道路）、专有专用道路（或政府收费道路、特定政府部门专用道路）。

第三，应当将公共交通领域的管理，发展成为治理、善治和综合治理。公共交通管理部门、交通运输经营企业事业单位和行人（包括车辆驾驶人员）缺乏公共交通意识和觉悟，缺乏公众共用道路方面的意识和觉悟，是导致我国交通拥堵的重要原因。政府交通管理部门应当将对公共交通和公共交通道路的管理，当作对公众的一种服务予以加强。

四、加强公众共用道路方面的法制建设，是解决

公共交通拥堵问题的重要措施国家在交通运输领域的主要职责是实行法治，主要工作是制定促进交通运输可持续发展的法律制度并严格依法行政。目前，我国公众共用道路因受到来自各方面的各种形式的污染、破坏和损害而面临道路数量减少、面积减小、质量退化的危机，急需加强法律保护。从某种意义上讲，加强公众共用道路的保护和管理，是一项比建设收费公路更为重要而紧迫的任务。

我国应当制定公共交通立法规划，逐步建立健全以《交通运输法》和《城乡道路法》为龙头的交通运输和道路管理法规体系，这一体系应当包括《公路法》《铁路法》《航空法》《航运法》《城市公共交通条例》《道路管理条例》等法律、法规和其他有关配套法规、规章。要加强对公共交通、公共道路发展的法律调控，理顺公共交通管理体制，实行城乡公共交通一体化、统筹发展，规范城市公共交通服务标准，建立政府购买公共交通服务制度。交通运输和公共道路领域的法治建设应当将保障公众行动自由权、方便群众日常出行作为首要原则，应当保障公众的公共交通道路优先权，在交通运输和公共道路管理领域努力做到让公众和市场主体“法无禁止即可为”，让政府部门“法无授权不可为”。应当废除交通运输和公共道路管理领域各种不符合国家法律的，由国务院组成部门或地方制定的带有地区封锁、行业垄断、市场分割性质的，或将公众共用道路化公为私的相关规定，为公共交通的可持续发展创造宽松而有序的法治环境。地方政府要努力推动配套制定和完善有关道路交通的地方性法规，对城乡道路和公共交通建设加大资金投入，并在土地开发、路权优先等政策方面提供扶持和保障。

我国公共交通法应当综合运用市场、行政、社会这三种调整机制去规范公共道路建设和公共交通活动。市场对使用公众共用道路与收费道路、专用道路之间的转换与平衡有较高的调节效率，政府在管理公众共用道路方面具有强制力强、资金雄厚、信息充足等优势，包括非政府非营利组织在内的公民集体对保护公众共用道路有着本能的动力和热情。我国公共交通法应当以科学发展观为指导，充分把握和发挥市场、政府、公众各自的特点和优势，逐步建立有关公众共用道路的综合调整机制、善治机制，避免“公地悲剧”“反公地悲剧”和埃利诺·奥斯特罗姆所谓的“双重陷阱”，通过保障公众共用道路的完好存在和可持续发展，促进我国交通运输乃至整个经济社会可持续发展和人的全面发展。

第一，建立健全关于非排他性使用公众共用道路的法律制度和措施。近年来我国一些地方盲目推行城市化和交通运输产业发展，将大量公众共用道路转化为收费公路或专用道路，这不仅严重侵犯了公众的自由迁徙权和道路通行权，给人们日常交往、散步休闲、体育锻炼等带来不便和麻烦，而且极大地提高了企业的物流和交通运输成本，降低了物流和交通运输效率，提高了农产品等日常生活用品的价格，也给自由贸易和人们生活造成许多困难和麻烦。鉴于此，我国公共交通法应当规定，一切单位和个人（特别是作为不特定多数人中的每个公民）都有非排他性使用公众共用道路的权利，也有保护公众共用道路的义务。加强对公众共用道路使用权的保障，既是维护广大人民切身利益的需要，也是实现城市化和城乡贸易、市场、交通道路一体化发展的需要。我国法律应当规定非排他性使用公众共用道路的基本原则（如先来先用、互不干扰、友好互助等原则）和规则，提倡公平、理性、和谐、对环境友好地非排他性使用公众共用道路。

第二，明确公众共用道路、公众共用车辆的标准或指标，建立公共交通标准制度。为了便利公众自由出游、通行和交往，我国应当制定城市道路公众共用物标准，规定城市道路畅通率、人均道路面积、道路面积占城市总面积的比例等指标。可以沿用现行的《公路工程技术标准》（JTGB01—2003）、《公共交通等候室卫生标准》（GB9672—1996）、《公共场所卫生标准》（GB9663～9673—1996、GB16153—1996）等国家标准，或者在这些标准的基础上根据公众共用物的特点予以改进和完善。要落实《国家新型城镇化规划》（2014—2020年）中提出的扩大城市人均道路面积，优化公共交通站点和线路设置，推动形成公共交通优先通行网络，提高覆盖率、准点率和运行速度，到2020年基本实现100万以上人口城市中心城区公共交通站点500米全覆盖，普通国道基本覆盖县城，国家高速公路基本覆盖20万以上人口城市等要求。

第三，建立健全保护、改善和治理现有公众共用道路的法律制度和措施。由于各种原因，我国现有公众共用道路受到了不同程度的污染、破坏和其他损害。鉴于此，应当通过法治建设，建立健全保护、改善和治理公众共用道路，防止公众共用道路退化或被污染、破坏的法律制度和措施，严格禁止并有效制止污染、破坏、侵占、损害公众共用道路的行为。

第四，建立健全防止不当减少（小）现有公众共用道路数量和规模，保障基本公众共用道路供给的法律制度和措施。因国家建设、经济发展和提高人民生活水平的需要而依法将某些公众共用道路转变为收费道路和专用道路（如军事通道、某些大型企业事业单位的专用运输线路等），有其必要性和正当性。但是，公众共用道路关系到公众的切身利益，凡是将现有公众共用道路转变为收费道路或专用道路的，应当经过科学论证和环境影响评价，应当征求公众意见。如果公众坚决反对将公众共用道路转变为收费道路或专用道路，就应当采取可以为公众认可或接受的替代或补偿措施（如再造相似的公众共用道路等）。应当建立公众共用道路总量控制制度，严格控制公众共用道路被盲目转化为私有专用道路，扭转公众共用道路总量急剧减少的趋势。

第五，建立健全增加和鼓励增加公众共用道路的法律制度和措施。目前我国公众共用道路较少，急需大幅度增加。对于个人、组织、单位将原本属于本人、本组织、本单位的道路自愿转变为公众共用道路的行为，国家、政府和社会应当予以支持和鼓励。例如，对于那些自动拆除围墙、篱笆、铁丝网、门卡、禁止通行牌而向公众敞开其园区、矿区、厂区、河滨、海滨的行为，对于那些自动拆除哨卡、门卡而向公众敞开道路的行为，都应予以支持。

第六，建立健全有关公众共用道路的法律责任制度和救济制度。要明确违犯法律规定，污染、破坏、侵占、损害公众共用道路或者转变公众共用道路的性质和功能的行为的法律责任（包括行政责任、民事责任和刑事责任），明确规定公众共用道路受到侵占或损害时的行政救济、司法救济和其他救济措施。应当建立健全有关公众共用道路的公益诉讼制度，保障公众共用道路使用权的实现。可以通过法律明确规定，对于违法侵犯公众共用道路的行为，一切公民和单位都有权提起诉讼。

第七，建立健全有关公众共用道路的管理体制、规划制度、调查统计制度、信息公开和查阅制度，确保公众共用道路与收费道路、专用道路的比例适当、协调发展，满足公众对公众共用道路的需要。

第八，加强公共交通和公众共用道路执法，通过严格执法缓解交通拥堵问题。公安交通管理部门对侵占公众共用道路，乱设关卡、乱禁行、乱收费的行为，要严格依法查处。

注释

①该规定系笔者依据“法国法律”（legifrance）网2009年11月20日公布的《法国民法典》文本翻译而来，其法文原文是：Il est des choses qui n'appartiennent àpersonne et dont l'usage est commun àtous.Des lois de police règlent la manière d'en jouir.《法国民法典》（英文版）中对该规定的表述是：There are things which belong to nobody and whose usage is common to all.Public order statutes regulate the manner of enjoying them.②公众共用物是指不特定多数人（即公众）可以自由、直接、非排他性享用的东西。通俗地讲，公众共用物是每个人不经其他人（政府、组织、单位和个人）批准、同意，也不需要额外花钱（向他人交付专门使用费），就可以自由、直接、非排他性使用的东西。这里的“东西”可以是某个空间（地域、水域、空域、地下空间等），某种物体（环境要素、自然资源、自然景观、自然遗迹和人文遗迹、建设工程、建筑设施、设备、产品等），以及某些物体的某项功能（保持水土、改善气候、防沙、通气、造氧、净化、美化、绿化等生态功能、环境功能等）。③公众可以自由、直接、免费、非排他性使用的道路可称作公众共用道路。那些需要经过许可、同意或缴费，才能被直接使用的公共交通道路，不属于公众共用道路的范畴。④公众共用物悲剧，是指因人们对公众共用物的开发、利用和管理不当而使公众共用物的质量严重退化、数量急剧减少，造成人身、财产、生态等方面的损害或阻碍经济社会发展，并导致个人或单位的私有利益或专有利益与公众的共同利益发生尖锐冲突的情况。公众共用物悲剧有两大类：一类是因人为污染、破坏或其他原因而导致公众共用物质量严重退化所引起的悲剧，如环境污染、资源损坏、生态破坏等环境资源与生态问题。公众交通道路、公众交通工具质量差，是这类悲剧的一种反映。另一类公众共用物悲剧表现为公众共用物被人为地排他性占有、利用或因其他原因而导致数量急剧减少所引起的悲剧。公众共用道路数量少、面积小，公众交通工具数量少，是这类悲剧的一种反映。造成公共交通拥堵等公共交通运输问题的原因很多，现实中有些公共交通运输问题（如交通肇事、故意犯罪所造成的公共交通问题）不属于公众共用物悲剧的范畴，而那些因道路数量少、面积小、质量差而引起的交通拥堵问题大都属于公众共用物悲剧的范畴。⑤公众共用道路使用权是指不特定多数人非排他性使用公众共用道路的资格、自由和力量，通俗地讲，是指每个公民都有不经其他人批准而自由进入或自由地非排他性使用公众共用道路的权利。⑥社会调整机制又称第三种调整机制，它通过非政府非营利组织，以社会舆论、社会道德、公众参与等非行政、非市场、非法律规范的方式进行调整。⑦这里的治理机制既包括政府机制，也包括非正式、非政府机制，它强调政府组织与非政府组织、公共机构与私人机构之间的合作以及政府管理与公众参与的配合。根据全球治理委员会1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，治理的定义和含义如下：“治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和；它是使相互冲突的或不同的利益得以调和，并且利益主体采取联合行动的持续的过程；它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种使人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也涉及私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”⑧所谓善治（有人称作良治），就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治是一种理想的治理机制，其主要特征是三种组织（行政性政府组织、营利性企业组织、非政府非营利组织）或三个部门（公共部门、私人部门、私人公域）对社会生活进行合作管理，体现了国家与社会之间的一种新型伙伴关系。善治的要素包括严明的法律制度（强调合法性）、清廉的官员（强调公信度）、很高的行政效率（强调有效性）、良好的行政服务（强调协调性）、公开的信息（强调透明性）、公众参与（强调合作性）等。⑨一般而言，最适宜居住城市是指人类聚居所依赖的自然、经济、社会、文化等要素协调、均衡、可持续发展并能满足人的共性和个性需求，环境宜人、生活舒适、经济繁荣、就业充分、教育发达、文化先进、社会和谐的城市。⑩《上海市城市交通白皮书》的内容有四个特点：一是层次高，将过去的单项交通工程设计和专项交通规划提升到综合交通规划和政策的有机结合层面。二是理念新，以满足市民出行需求为根本出发点，在城市交通建设、运行、管理等环节充分体现以人为本的理念。三是系统性强，从注重单个交通系统拓展到解决各交通系统的整合问题，着力于城市交通一体化发展。四是内容丰富，完整地提出了城市交通发展的战略、目标、任务和措施，做到了远近结合、设施建设和交通管理兼顾。如《瑞典自然保护法》（1964年制定，1996年修订）中就有多处（第16条、第17条、第24条等）关于不得妨碍公众在公共地区自由活动的规定。

责任编辑：邓林中州学刊2014年第10期构建我国劳动者公益告发制度探析2014年10月中 州 学 刊Oct.，2014

第10期（总第214期）Academic Journal of ZhongzhouNo.10