基层群众参与公共决策难在哪？

陈丽华

目前，基层政府设定的公众参与政策执行的方式主要有組织听证、接受投诉、信息公开、向专家咨询等，但它们都具有单向性特征。多在一些执行的“微循环”中进行。

公众参与，是公众通过民主、协商、利益诉求表达影响公共政策制定和执行，以期实现公共利益最大化。当前，公众参与在深度和广度上都取得进步，但据我们调查，在实践中仍面临困境。

公众只能参与执行“微循环”？

基层群众参与公共决策难，问题可能更多地出在决策者身上。

政府吸纳公民参与意愿不强。首先，县级政府执行主体依然存在官本位思想，缺乏积极推动意愿。

其次，县级政府执行主体对公众参与有抵触看法。一方面认为政府需要应对公众参与过程中提出的各种问题，需要不断与群众协商沟通，时间、效率等执行成本势必增加；另一方面县域领导者认为公众常常不能理解政策质量标准中包含的知识和常识，参与反而会降低政策质量。当公众参与目的与政府政策目标存在偏差时，更会增加执行风险。

再次，县级政府对公众参与政策执行的方式缺少创新。目前通行的方式有，组织听证、接受投诉、信息公开、向专家咨询等，但这些公众参与方式都具有单向性特征。而且公众参与政策执行多是在一些执行的“微循环”中，如城市公园、广场、绿地的修建，社区建设与发展等，而一些重大规划和重大项目，公众实际参与的范围非常有限，大多是在形式上设定了公众参与的环节，而在实际运行中表现为走过场，并不能发挥真正作用。

我们曾对全国部分省份中的县级四大班子的领导做过问卷调查，1065份有效问卷中，表示县级政府在制定重大政策时会经常征求群众意见的尚不足三成（29.9%），49.1%的人表示有时会征求群众意见，而有20.2%的受访者表示很少会征求，即使征求也是形式。

在参与者身上，问题主要是其公民资格的权利与责任意识薄弱。

公民资格即应具有秩序意识、责任意识、契约意识等。我们调查发现：一方面，基层、农村民众认识到公共政策重要性，参与意愿普遍提升；另一方面，民众对公民资格的权利和责任的认识并不对等。以部分农村民众参与公共决策的目标为例：一是多表现为个体化，着重于从个人角度肯定公共政策重要性，而较少从国家及社会发展角度考虑。其次，参与政策执行的目标多表现为短期化，主要关注点是解决当下自身利益问题。

目标差异造成公众参与弱化

公众参与县级政府公共政策决策、执行的权利是受法律保护的。然而当法律在县级政府层面，却因为配套机制不健全限制了公众参与政策执行的广度和深度。

公众参与政策执行缺少制度性保障。具体而言，首先是缺乏明确的分工制度。当前，基层政府吸纳公众参与政策执行多基于两个目的：获取和传导信息、增强公共政策认同和可接受性。为此，上述公民调查、互联网、听证会、专家咨询等形式的互动，只是初级和浅层次的，政策执行中政府与公民合作方式，在哪些层面，以何种方式合作；政府与公民合作的边界在哪里；政府与社会、政府与公众合作的法律责任如何认定等，都缺乏明确的制度安排。

其二是缺乏有效的衔接和沟通机制。县级政府执行公共政策时，是围绕政策目标选择执行工具和手段，执行具有官僚性和制度性。政府执行政策目标与公众参与目标的差异性，常常引起公民诉求与政府行为的不兼容，其后果可能会造成公众制度性参与的弱化与非制度性参与的强化。另一方面，县级政府的信息公开透明机制不健全，政府缺乏与公民对话的平台，公众参与政策执行不能及时准确了解执行过程，造成参与行为的片面性。

最后是缺乏公众参与的可持续机制。当前，基层政府政策执行中，公民参与阶段性、即时性、个案性特点明显。首先，公民参与政策执行机制碎片化。县级政府与公众在政策执行中的互动与合作的出现，往往是广大公众对于自身利益的集体关注而形成的“倒逼机制”。因此公众参与往往表现出一种“就事论事”的个案特征，参与机制可复制性和推广性不强。其次，公众参与政策执行缺乏长效的保障机制。实践中经常可见某领导就某问题问计于民，受到广泛关注，这更多的是体现了领导自己的自觉和态度，而缺少长效机制。此外，县域公众参与政策执行的资金保障、人员保障和组织保障等，也是现实的问题。（作者分别系辽宁省委党校公共管理教研部主任、讲师）

编后：针对上述困境，当前不少地方尝试出台了决策咨询办法，以制度方式对基层群众参与决策及政策执行的内容、形式等进行明确。对普通民众与政府之间存在的“目标差异”，不妨以公众参与民生工程决策为突破口，寻找双方的“最大公约数”，探索出公众参与决策的新形式、新办法。