现代国家治理与基础制度建设

主持人语

栗忠民：谢谢韩教授，我在拼命地消化和理解，脑袋都大了。这不怨我，怨《国家治理》创办太晚。前两位教授分别来自于中央党史研究室、中共中央党校，燕继荣教授是北京大学政治学系主任，请教一下，可能不是很专业，国家治理现代化这个课题是一个政治话题吗？

我的理解应该是一个政治话题。十八届三中全会《决定》把“全面深化改革”落实在现代“国家治理”的制度层面，希望通过15大领域的60项具体改革，逐步实现“国家治理体系”和“国家治理能力”的现代化。需要进一步讨论的问题是，国家治理现代化的目标是什么？实现目标需要进行什么样的基础建设？

现在，人们把公司治理的理念引入公共管理领域，形成了国家治理、政府治理、社会治理等一系列概念。尽管人们对这些概念的解释和定义各有不同，但一个基本的事实是，公司治理的目的是要保证企业的良性发展，其核心在于处理所有权和经营权的关系；与此相应，国家治理的目的也在于实现国家的良善管理，其核心是处理官民关系。在传统国家，官民关系体现为“统治者和被统治者的关系”，而在现代国家，官民关系则体现为“委托与代理关系”。因此，国家治理现代化意味着在承认“主权”与“治权”分开的基础上，确保“政府治理”与“社会治理”的协同配合。

国家治理的目的当然是实现国家的善治，就是消除国家发展中的各种风险，保持国家的可持续发展。具体来说，国家治理现代化的任务就在于寻求合理的制度安排，将国家送入长治久安、繁荣发展的轨道，使之不至于因为政治领袖的变更和政权的更替而陷入混乱，或者使国家的发展势头被迫中断。

这就提出一个问题：什么才算国家的长治久安？从理论上说，所谓寻求国家的长治久安，并不只是谋求一个王朝或一个政权几十年或上百年的延续，而是要彻底结束王朝更迭、政权更替的现象，从而彻底避免内战、暴乱和起义等血腥和无序变故。因此，国家的长治久安，意味着革命的终结。

国家治理有高标准，也有低标准。国家治理现代化应该着眼于国家治理的低标准，也就是防范国家的危机。从中国的情况来说，国家的最大危机是什么？官方的说法是亡党亡国；政治学的表述是，国家分裂、政权更迭。什么局面会导致这样的危机和风险？经验研究显示，无非几种情况：（a）对外战争战败；（b）外力颠覆；（c）精英集团分裂；（d）官逼民反，人民革命。如何降低国家的风险，避免上述危机？这就是国家治理现代化必须解决的问题。

总之，国家治理现代化所要完成的任务，就是要让国家的发展彻底脱离政治变化的捆绑。国家治理现代化固然有许多指标，但是，不可否认的事实是，只有一个国家的发展不再与政治变化紧密相连的时候，也就是国家的发展与政治上层的变动相脱节的时候，这个国家就进入了现代国家的行列。

在国际学术讨论中，经常会听到有从事比较研究的学者肯定中国制度的优势，如，（a）能够集中力量办大事；（b）效率较高；（c）具有较强的协调性和协调能力；（d）官员绩优选拔和持续的干部储备；（e）比较快速的应急反应。但仔细分析，这些优势都有它的另一面，而且成本较高。如何防范它的另一面，以及如何降低成本，这是我们的问题，因此，还需要国家治理现代化。

怎么才能消除国家的潜在危机？要让一个国家的发展不再受到政治上层变故的影响，需要有基础制度保障。所以，国家治理体系和治理能力现代化，首先必须要进行基础制度建设。

那么，什么是国家的基础制度？考察各国发展的历史可以看到，现代国家要实现良好治理，必须做好基础建设。谈到基础建设，我们一般只想到物质建设，诸如机场、道路、高楼大厦等物质工程建设，以GDP为核心的经济发展观念，其实就是这种认知的表现。事实上，现代国家必须进行和完成三大建设：第一是物质建设，包括经济建设和信息建设（网络、通讯以及公民信息共享体系建设）；第二是国防建设，即旨在维护国家安全的军事力量建设；第三是制度建设，包括基础制度建设和上层制度建设。上层制度建设主要指政治制度建设（即政党制度、立法制度、选举制度、行政制度等）。基础制度则包括：（1）国家结构制度（即涉及中央集权和地方自治关系的制度安排）；（2）公民权益制度（包括全国统一的国民身份制度、社会福利制度、就业制度、住房制度、医疗制度、教育制度等）；（3）国家法制制度（旨在树立法律与司法独立性和权威性的司法制度）；（4）国家社会组织制度（即社区、社团以及公共服务的社会化制度等）。

就当下的中国而言，国家基础制度建设的核心任务在于实现国家的统一——不仅实现领土完整、政权统一，更主要的还在于实现市场、管理、标准以及公民权利的一致性和公共服务的均等化。进一步而言，今天中国新一代的政治家必须承担历史使命，那就是利用威权政治所具有的力量和资源，消除社会的巨大差距（包括贫富差距、城乡差距、地区差距、民族差距、社会差距、官民差距），尽可能为未来国家发展铺平道路。

责编/张潇爽 美编/李祥峰endprint