主体功能区规划驱动下的城市规划

■李春林 ■浙江大学城乡规划设计研究院有限公司，浙江 杭州 310007

目前，随着国家的不断发展，“两型社会”的理念逐渐成为国家建设的长远目标，即环境友好型和资源节约型，是我国城市规划转型的关键衡量指标。从现有的发展水平来看，我国正在大力推行主体功能区规划，在空间规划体系中，主体功能区规划的作用非常重要，是空间规划理念的转折点，城市规划转型过程中，也会受到主体功能区规划的影响。所以，深入分析主体功能区规划驱动下的城市规划，具有十分显著的社会意义。

1 主体功能区规划是关键驱动力

1.1 城市规划的根本依据

主体功能区规划主要是构建科学、合理、可持续的空间规划格局，从规划层面来看，可以分为两个级别，即国家规划层面和省级规划层面。因此，主体功能区规划更多的体现区域规划的理念，当前，主体功能区规划和其他规划的联系尚未明确，仅从规划目的和层面来看，主体功能区规划是空间规划体系的核心思想，可以作为城市规划的根本依据。城市规划包括两个部分，即详细规划和总体规划，可以分为三个规划层面，即修建性详细规划、控制性详细规划以及城市总体规划［1］。尽管城市的发展目标和规划任务存在差异，但是，城市规划基本思想是合理布置空间格局，以满足生态发展、经济发展和社会发展的多重要求。此外，城市规划还具有实践性、综合性、区域性、前瞻性和政策性等特点。主体功能区规划的作用十分关键，是城市规划的根本依据，根据相关研究成果，总结出空间规划体系图，如图1所示。

1.2 两种规划的不匹配性

首先，以城市规划的有效性为出发点，以往的城市规划中，更多的重视刚性规划、静态规划以及物质技术规划，基本不考虑专家和市民的参与度，大大降低了城市规划的有效性。改革开放之后，城市化进程逐步加快，城市规模不断扩大，经济水平稳步提升，然而，“城市蔓延”和“城市贫困”的现象依旧不容乐观，比如，城市之间恶性竞争、环境破坏、资源浪费等问题，一定程度上，反映出城市规划与主体功能区规划的不匹配性［2］。

图1 空间规划体系图

其次，以宏观层面比较为出发点，调查数据显示，在规划内容、规划空间、规划方法、规划依据、规划目标以及规划理念等方面，城市规划与主体功能区规划差异明显，特别是规划理念方面，城市规划与主体功能区规划的不匹配性尤为突出，这种情况下，城市规划转型已经成为一种必然的趋势。

2 城市规划转型的发展方向

2.1 以综合目标规划取代经济目标规划

实践表明，近年来的发展过程中，过分的强调经济目标规划，给我国城市发展带来诸多弊端，比如居民幸福感缺失、环境恶化、城市贫困以及城市蔓延等问题，仅仅将GDP作为城市发展的主要指标，导致大多数城市以牺牲其他资源为代价，盲目的追求经济增长，缺少全面的综合目标规划作为指导。所以，以经济目标为主的城市规划很难满足我国社会的发展需求。在地域条件、资源状况等因素的影响下，不同城市的经济发展水平存在差异是必然的，但是，居民享受各项服务的权利是同等的。以主体功能区规划驱动下的城市规划应该向着生活服务、社会保障、环境保护、资源统筹、经济发展的综合目标转型。

2.2 以政策性引导规划取代技术性建设规划

将主体功能区进行划分，在此基础上，通过无差别的绩效考核机制以及政策引导机制，构建和完善空间结构，规范空间规划流程，实现区域可持续发展的目标，这是主体功能区规划的根本思想。所以，政策性引导规划在主体功能区规划中的作用非常显著。传统的以公共政策为指导的城市规划，在区域经济发展的背景下，逐渐丧失原有的功能特性，导致城市总体规划没有得到全面的落实，总体呈现出一种静态的城市规划，对于局部地区的规划，成效明显，但是，对城市总体规划，改变城市环境，体现城市个性等方面，却难以达到应有的效果。因此，应该以政策性引导规划取代技术性建设规划，展现政策性和公共性的本质。

3 城市规划转型的相关措施

3.1 大力推行绩效考核机制

为了提高政府部门的工作效率，大力推行绩效考核制度，具有重要的意义。能够实现主体功能区规划驱动下的城市规划，一个关键因素就是绩效考核机制是否完善以及是否得到有效的实施。所以，完善绩效考核机制，将政府官员的选任制度和绩效考核结合起来，才能够促进完善主体功能区规划，为城市规划转型提供强有力的支撑［3］。

3.2 切实提高公众参与意识

从现有的发展水平来看，公众参与意识还比较薄弱，公众参与形式也相对简单，多为一般性的问卷调查，这会相应的降低城市规划的工作效率。研究表明，公众参与能够有助于提高城市规划的合理性，降低城市规划的阻力，为了能够让公众真正参与到城市规划中来，应该从以下几点入手:(1)采用不同形式的宣传载体，比如网络、报纸、杂志等，向公众传达城市规划的理论知识，改善公众城市规划知识匮乏的局面;(2)构建城市规划信息平台，公众可以将自己的意见和建议反映到信息平台中，以便优化城市规划的相关决策;(3)制定合理的奖励制度，提出科学合理建议的公众，可以给予相应奖励［4］。

3.3 制定完善审批制度

城市总体规划应该提交到同级人大全会，同时，召开人大专业委员会，对城市总体规划方案进行审查，以便形成良好的约束力，规范城市总体规划的编制。城市控制性详细规划的编制单位是规划主管部门，隶属于市政府机构，此外，审批单位也是市政府机构，这就必然出现权力重叠的不利局面，因此，应该制定完善的审批制度，各个层面的城市规划都应交给人大专业委员会，审核通过后，才能进行规划编制和实施。

4 结语

主体功能区规划是我国“两型社会”发展的关键措施，同时，“两型社会”又是城市规划转型的主要驱动力，但是，从规划方法、规划目标、规划理念等方面来看，城市规划和主体功能区规划存在一定的差异，因此，为了保证“两型社会”的建设，应该在主体功能区规划的驱动下，促进城市规划的转型。

［1］甄峰，姜煌华，叶忱.“十二五”时期城建模式转型与城乡建设规划编制变革［J］.规划师，2011，(4):5 －9.

［2］秦波，施早年.试论城市发展阶段与规划功能的演变:基于英国和新加坡的对比研究［A］.南宁:广西科学技术出版社，2010.

［3］吴浩军，邹兵.城市转型期的城市总体规划策略——以深圳城市总体规划(2009－2020)为例［J］.规划师，2010，(3):37－41.

［4］韩青，顾朝林，袁晓辉.城市总体规划与主体功能区规划管制空间研究［J］.城市规划，2011，(10):44 －50.