谈新型城镇化中区域产业同构化问题的分层次治理

李鑫

内容摘要：我国城镇化进入关键期以后，区域产业同构化所带来的重复建设、产能过剩、投资效率下降等问题日益突出。走新型城镇化道路、治理区域产业同构化，必须突破原有行政区划的局限，立足于更开阔的经济圈发展视角，建设统一开放、竞争有序的市场体系，实现生产要素在“大市场”、“大区域”内的有效配置与组合。在此基础上，建立区域经济及产业政策协调机制，推进区域经济转型和产业结构调整，实现经济健康、持续、协调发展。

关键词：产业同构化 地方保护主义 城镇化 重复建设 产能过剩

我国城镇化进入关键期以后面临着更加严峻的资源环境、劳动力和土地约束，如何构建科学合理的城镇化空间布局，如何调整优化产业结构，以促进人口合理流动和分布，从而与区域资源环境承载能力相适应，是紧迫的现实课题。

区域产业同构化的表现与危害

“产业同构化”指不同地区的产业结构在动态变化过程中所呈现出的形似性趋势。一般是指由于行政的力量而不是市场的规律所导致的区域间主导产业的趋同率和结构相似系数比较高，区域失去产业布局的梯度差异和互补性，造成区域间资源和比较优势的浪费，主要表现为产业同构的同时，主导产品也同构。

区域产业同构化的常见现象有：地区之间的项目和原材料争夺、技术引进的重复性及产业重复建设、低水平生产能力带来的产能过剩及恶性竞争等。产业同构化能够极大的降低国家或地区的资源配置效率，使得区域竞争程度激增，降低区域经济的可成长性。需要特别指出的是，同时发展某一种或某几种产业并不绝对的导致同构化。

学术界和实务界认为造成我国区域产业同构化的原因是多元的，但笔者认为，地区利益分割是造成产业结构同构化的主要因素。地区之间在历史发展过程中所积累的比较优势，被显著的产业同构化所遮盖，致使地区之间进行互补性发展的可能性减少，换言之，不同地方政府之间在发展过程中的协同作用将被极大地削弱，政府合作动机下降。产业价值链各个环节对生产要素的需求具有较大的差异性，本质上要求不同区域根据自身资源和要素禀赋定位和布局产业，唯有此，各地区所具备的资源优势和比较优势才能够得到有效发挥，整个经济和市场体系的资源配置效率才能够得以保证；而产业结构同构化增加了地方政府之间的竞争性，使得地方政府选择地方保护主义的动机增强，阻碍了区域专业化的发展。这必然加剧地方政府之间相互排斥的程度，各自为政，地区之间双边或多边合作或贸易的机会大大减少，区域产业专业化发展之路被阻断。在企业层面，相同的区域产业布局使得处于同一产业的公司对某种或某几种相同资源（原材料、人才、市场）的竞争激烈程度上升，这进一步加剧了地方保护主义动机，商品、原材料、人力资本的有效流通被扰乱，资源配置效率下降。

区域产业结构的特征也决定了物质资本与人力资本的配比关系和人力资本的需求数量与种类。我国城镇化进程中的区域产业同构化不仅严重影响物质资源配置效率和产业竞争力，而且导致不同区域之间的人才需求结构也显现出趋同化特征，对人力资本的区域配置与承载力产生了较大的消极影响。

区域产业同构化的中央政府层面治理

治理区域产业同构化，在中央政府层面，应构建经济圈内中央与地方政府以及圈内各级地方政府间利益协调体系，突破行政区划的局限性，建设统一开放、竞争有序的市场体系。

（一）建立区域发展及区域产业政策协调机制

路径依赖和利益粘滞常存在于各级地方政府及利益集团之间，地方政府出于地方利益保护和政绩考虑，往往缺乏产业政策协调动机。中央政府应当成为区域协调立法和产业政策制定的主体，即由中央政府通过制定相应的产业协调政策，完善相应法律体系和制度规范，以协调各区域之间的产业结构和利益关系，调整产业布局，完善产业结构，保障区域经济的健康可持续发展。

地方政府间的竞争关系如同双刃剑，既能对经济和社会发展产生推动作用，同时也存在着竞争失衡、过度竞争、恶性竞争的危险。建立区域发展及产业政策协调机制，就是要在中央统筹作用下，完善经济圈内中央与地方政府以及圈内各级地方政府间利益协调机制，有效协调地方政府的委托代理关系，促进同一经济圈内各级地方政府间良性合作、竞争、互动、融合、共赢关系，使其在制度、文化、体制、管理、发展方向及基础设施建设、产业结构布局与调整等方面与其他区域产生协同效应，促进经济圈区域经济的协调发展。

（二）立足经济圈突破行政区划

改革开放以来，我国经济发展始终被行政区划割裂成地方经济发展的有限加总。根据行政地域的划分，各级地方政府均在各自行政地域内进行经济规划和资源整合，屡禁不止的区域间重复建设造成了严重的产能过剩和资源浪费，跨区域的统一市场尚未形成，区域间的优势互补与协同发展面临重重困难。在我国，行政区域与经济区域的形成过程具有显著的差异性，行政区域划分下形成的地域具有较强的政治色彩，区域内部的经济发展方向、运行方式及效率较大程度上受到地方政府主体管理水平的影响。经济区域则是在产业结构的动态演进过程中所沉淀下来的开放、有机的经济系统，具有跨行政地域的特征，其资源配置更加契合市场经济的运行。因此，行政区域具有容易调控的优势，但市场机制的优势无法凸显，单纯追逐行政目标可能会以降低市场效率为代价。

基于此，笔者认为，我国城镇化乃至经济发展的持续动力之一在于突破行政区划的局限性，立足于更开阔的经济圈发展视角，进行更为有效的资源流通与配置。突破行政区划的局限性，一是要审慎研究、适时出台行政区划改革一揽子方案；二是要完善地方官员的考核制度和任期制度，不能唯“GDP”论英雄；三是要将“经济圈”发展责任、权利落实到特定主体。

（三）完善市场体系和财税体制

目前，我国市场体系不健全，突出表现在：市场规则不协同，部门保护主义和地方保护主义大量存在，市场竞争不充分，阻碍企业优胜劣汰和产业结构调整；价格决定机制不明晰，要素市场不完善。《十八届三中全会决定》指出：“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”。建设统一开放、竞争有序的市场体系，前提是建立公平开放透明统一的市场规则，关键是完善主要由市场决定价格的机制，主攻方向是深化要素市场改革。endprint

依照我国目前的财税制度，企业只在相应的注册地缴纳企业所得税，出于地方保护主义和地方经济利益的考虑，各地区利用多种财税优惠政策，吸引企业落户，在招商引资时忽略产业同构性因素，造成了大量重复建设和冗余投资。财税体制改革的关键在于应使得中央和各级地方政府的财权进一步明晰，不断规范地方政府的财政体系。区域化分工协作和区域比较优势的发挥应成为税收制度以及中央政府公共财政转移支付的目标导向之一。

区域产业同构化的地方政府层面治理

治理区域产业同构化，各级地方政府应根据资源禀赋和发展基础选择具有比较优势的主导产业，围绕主导产业科学规划培育区域产业集群，摒弃传统政绩观建立区域合作共赢机制，促进资源在“大市场”、“大地域”内的有效配置和整合。

（一）根据资源禀赋和发展基础选择具有比较优势的主导产业

区域经济发展的支柱是主导产业，它在较大程度上决定了区域经济的发展动力、成长性和发展规模，同时标志着该区域在国民经济体系中的地位。值得注意的是，主导产业仍然遵循着产业生命周期的规律，随着区域的不断发展，主导产业也面临着成长、成熟和衰退的周期性；盲目关注和发展现代化工业容易造成主导产业的生命周期缩短。因此，应在全面评价产业质量、发展潜力的基础上，根据资源禀赋和发展基础选择和定位主导产业，通过精心培育产业的成长和发展，促进产业结构的合理调整和区域经济的持续成长。

（二）围绕主导产业科学规划培育区域产业集群

产业集群是指在特定的产业领域内，在地理位置上相互靠近，且具备较强关联性的诸多企业形成的集合，是现代社会分工不断深化的结果。产业集群能够有效调配区域中的各种要素资源，通过企业间的协作机制（分工、错位发展与差异化战略）实现生产效率和价值创造效率的提升，进而使得特定地域具备较强的核心竞争优势，具有集聚效应、区位品牌、要素共享、产业关联和市场稳定等一系列正面效应。当地政府能否为产业集群发展营造良好的政策和经济环境、配套设施、产业人才队伍、专业化服务以及广阔的发展平台，在较大程度上决定了产业集群的发展速度。鉴于此，各地方政府应以主导产业为基础，合理制定产业集群规划，优化功能区定位和资源配置，完善基础设施、制度和法律环境，在集群内各企业和经济主体之间建立良好的沟通渠道，并根据产业分工的不同来强化集群之间的产业联系，营造良好的集群氛围和成长环境，推动区域产业发展和升级。

（三）摒弃传统政绩观建立区域合作共赢机制

经过改革开放三十余年的高速发展，各地方之间的行政壁垒对经济发展的阻碍作用越来越显著，急需制度创新来打破行政壁垒，实现资源在不同地域间的有效流动。十八届三中全会以来，依据市场规律发展经济的观念已深入人心，地方官员也应摒弃传统行政体制下的“政绩观”，树立“大市场”观念，将区域经济发展规划自觉放入所处“经济圈”去考量。各级政府和组织应进一步创新、发展和完善区域合作共赢机制，协调和缓解利益冲突，促进资源在“大市场”、“大地域”内的有效整合。区域产业分工、区际贸易和“第三方调节”是构成区域间合作共赢机制的重要内容。所谓第三方调节，就是通过各级政府（中央政府、上级地方政府）的财政补贴或转移支付方式，增加特定产业发展的积极性，实现经济利益在不同区域间的均衡分布，保障产业结构调整顺利进行。

结论

区域产业同构化，一方面加剧企业对特定生产要素的争夺，增加了地方政府之间的竞争性，使得地方政府选择地方保护主义的动机增强，商品、原材料、人力资本的有效流通被扰乱，阻碍了区域专业化的发展，限制了区域创新能力、产业发展潜力和区域经济的可成长性；另一方面使区域失去产业布局的梯度差异和互补性，无法根据自身资源和要素禀赋定位和布局产业，造成区域间资源和比较优势的浪费，降低了整个经济和市场体系的资源配置效率。

治理区域产业同构化，在中央政府层面，应突破行政区划的局限性，构建经济圈内各级地方政府间利益协调体系，立足经济圈建设统一开放、竞争有序的市场体系，建立区域产业政策协调机制，促进同一经济圈内各级地方政府间良性竞合关系，使其在制度、文化、体制、管理、发展方向及基础设施建设、产业结构布局与调整等方面与其他区域产生协同效应。在地方政府层面，应根据资源禀赋和发展基础选择具有比较优势的主导产业，围绕主导产业科学规划培育区域产业集群，摒弃传统政绩观建立区域合作共赢机制，促进资源在“大市场”、“大地域”内的有效配置和整合，促进区域经济的健康、持续、协调发展。

参考文献：

1.刘富朝，袁锋，武友德.区域分工与合作视角下区域产业同构问题及优化路径[J].资源开发与市场，2010（1）

2.刘军，常远，李军.区域人力资本投资效率评价与提升策略研究[J].东岳论丛，2012（3）

3.张平，李世祥.中国区域产业结构调整中的障碍及对策[J].中国软科学，2007（7）endprint