APEC与中国：自贸区新策略

姚新超

亚太经合组织（APEC）已进入了第25个合作年度。在过去20多年的发展历程中，APEC始终秉持开放的区域主义精神，围绕着共同确定的“茂物目标”，通过集体和自主行动，为促进亚太地区贸易投资自由化及便利化，加强成员间的经济技术合作取得了显著的成效。近年来，APEC始终坚持支持多边贸易体制和反对保护主义、推进自贸区（FTA）建设、促进全球价值链和供应链合作、加强经济技术合作、促进经济创新发展、改革与增长、加强全方位基础设施建设等基本原则。

APEC的宗旨和目标为“相互依存，共同利益，坚持开放的多边贸易体制和减少区域贸易壁垒”；其大家庭精神是，为本地区人民创造稳定和繁荣的未来，建立亚太经济的大家庭，在这个大家庭中深化开放和伙伴精神，为世界经济作出贡献并支持开放的国际贸易体制。APEC重点合作领域是，贸易投资自由化和经济、技术等领域。

此次在北京举办的APEC峰会，其宗旨是继续推动亚太区域经济一体化，启动亚太自贸区进程；进一步推进各成员经济结构改革，促进创新发展，寻求新的经济增长动力；积极推进APEC互联互通蓝图的制定，为加强区域互联互通建设提供顶层设计和坚实保障。

期待中的APEC北京峰会

作为亚太地区级别最高、影响最大的经济合作论坛，APEC主要讨论与全球和区域经济有关的议题，在全球经济治理中发挥着举足轻重的作用。中国是今年APEC会议的东道主，在目前全球经济总体呈现弱复苏态势，并面临发达经济体货币政策走向分化等新挑战的情况下，作为全球经济增长引擎的亚太区域是否能率先实现强劲复苏，为各方所关注。2014年，APEC峰会的主题为“共建面向未来的亚太伙伴关系”。为顺应这一主题，在结合当前亚太经济发展面临的新形势，并综合考虑与以往会议议题连续性的基础上，2014年10月22日的财长会议议题分别探讨了“区域宏观经济形势与展望”、“基础设施投融资合作”、“促进经济结构调整的财税政策与改革”和“金融支持区域实体经济发展”。

亚太地区是全球经济增长的主要动力和引擎，APEC应切实承担起推动本地区和全球发展的重要使命，推动形成亚太地区政策协调、增长联动、利益融合的开放发展格局。亚太经合组织不仅是本地区的重要论坛，还是推动贸易自由化、开放与透明化的有效组织，而且在未来全球经济发展中发挥着引领作用。

为实现北京APEC会议目标，2014年10月22日财长会议制定了以下三个目的：

第一，维护亚太经济金融稳定。目前，世界经济面临诸多挑战，复苏步伐缓慢且基础脆弱。作为全球经济中人口最多、GDP份额最大、最富增长活力的部分，亚太地区应率先复苏。APEC将利用这次会议加强宏观经济政策信息对话与合作，表明各成员共同致力于推动亚太经济强劲、平衡、可持续发展的决心和信心。

第二，推动亚太区域务实合作。结合APEC地区的现实需求，把促进基础设施投融资合作作为一个重点领域，并将在推广基础设施PPP模式（政府为建设基础设施项目向社会力量或私人组织购买服务）方面形成系列具体成果，包括分享区域内基础设施PPP经验教训；制定基础设施PPP实施路线图，帮助区域内发展中经济体政府官员更好地理解和运用PPP模式；推动区域内PPP中心能力建设和交流联系。

第三，展示中国深化改革的决心。在中共十八届三中全会制定的全面深化改革的总体目标和框架的基础上，此次财长会议成为中国政府进一步展示深化改革的决心，增强国际社会对中国经济发展前景信心的重要机会。

APEC与中国

2014年是亚太经合组织中国年。在2014年11月10日至11日，北京将迎来APEC第二十二次领导人非正式会议。中国再次主办亚太经合组织领导人非正式会议，这对地区和全球格局的塑造具有重要影响，中国将为亚太地区发展贡献更多智慧与力量。为此，习近平主席指出，“我们将以此为契机，面向未来，谋求建立更紧密伙伴关系，深化务实合作，推动亚太经合组织发挥更大引领作用，勾画亚太长远发展愿景。”

作为APEC的成员和全球第二大经济体，中国的发展与亚太的发展不可分割。中国对推动该组织的合作发展发挥了重要作用。各成员期待中国作为东道主在此次会议上为该组织输入更多“正能量”，促进亚太地区继续成为推动全球经济发展的引擎，维护和发展开放型世界经济。为此，中国对外应加强宏观经济政策对话，分享政策信息，减少政策调整带来的负面溢出效应，维护区域经济金融稳定；实行更加积极主动的开放战略，不断完善营商环境，继续吸引外国企业来华投资兴业，充分调动亚太地区丰富的储蓄进入中国基础设施领域，构建亚太全方位互联互通新格局。对内中国应以改革创新驱动发展，深化经济结构调整，有针对性地采取结构性改革措施，激发市场活力，加强人力资本积累，推动技术创新；加快体制机制创新、管理创新、商业模式创新，不断激发企业和个人的创造活力，推动经济持续健康发展。

新型FTA的突出特征

近年来，包括APEC在内的各国为寻求新的经济增长动力，逐渐开始转向区域内的经济整合，其中以FTA的发展最为活跃，最终使世界各国的经贸及投资活动更加自由化。因此，FTA的发展不再仅局限于经贸及投资领域，在很大程度上FTA已被视为处理区域乃至世界问题的一种新型方式。中国对此应提出相应的策略，寻求新的经济增长活力。

纵观全球近年来FTA的发展状况可以发现，新型FTA具有以下显著特征。

首先，非邻国家或地区之间的FTA不断增加，如欧盟自贸区协定及东盟自贸区协定；美国与约旦及韩国、新加坡与新西兰、中国与新西兰、冰岛及瑞士等。与此同时，不同的区域贸易协定成员之间相互签订FTA的现象也越来越普遍，如，欧盟与墨西哥之间的FTA。这种FTA促成了两个区域多个国家之间的经济整合。

其次，FTA整合深度加强。以日本与新加坡签订的FTA为例，该FTA的内容不仅包括商品贸易与服务贸易的自由化及便利化、贸易与直接投资自由化；而且还包括劳动力的流动、知识产权、竞争政策、科技合作、广播和旅游以及争端解决机制等内容，使两个成员之间的经济整合不断加深。endprint

第三，FTA对区域内经济影响的效果扩大。新型FTA在产生静态影响的同时还可以产生动态影响。动态影响主要表现为“市场扩张效应”和“促进竞争效应”。前者表现为随着经济规模的扩大，进而产生生产和流通的规模效应，并进一步带来产业集聚效应。后者则表现为随着区域内统一市场的形成，进而促进区域内垄断行业的竞争，提高其生产效率。

发展新型FTA的中国策略

截至2014年6月，中国在建自贸区18个，涉及31个国家和地区。其中，已签署FTA12个，涉及20个包括APEC成员的国家或地区，分别是中国与东盟、新加坡、巴基斯坦、新西兰、智利、秘鲁、哥斯达黎加、冰岛和瑞士的自贸协定，中国内地与香港、澳门地区的更紧密经贸关系安排（CEPA），以及中国大陆与台湾地区的海峡两岸经济合作框架协议（ECFA）。除与冰岛和瑞士的自贸协定还未生效外，其余均已实施；正在谈判的FTA有6个，涉及22个国家，分别是中国与韩国、海湾合作委员会、澳大利亚和挪威的谈判，以及中日韩自贸区和《区域全面经济合作伙伴关系》（RCEP）谈判。此外，中国完成了与印度的区域贸易安排（RTA）联合研究；正与哥伦比亚等开展自贸区联合可行性研究；中国还加入了《亚太贸易协定》。

作为全球第二大经济体的中国，除了一如既往地努力推动世贸组织多边贸易谈判，尤其应与APEC成员中新兴经济体协调立场，通过自身的努力加快本轮谈判，阻止发达国家架空世贸组织、重建多边贸易规则的可能。同时更要积极参与更广泛的FTA谈判，特别要加快中澳、中韩等FTA谈判进程；深化国内改革措施，为中美、中欧及中日韩FTA谈判创造条件。

1.掌握FTA发展主动权。近年来，美国、欧盟、澳大利亚、新加坡及日本等发达国家不仅分别与不同的发展中国家签订FTA，不断寻求新的贸易动力，而且还积极主导跨大洋的自由贸易协定谈判。其中尤以跨太平洋战略经济伙伴关系协定（TPP）及欧美跨大西洋贸易与投资伙伴协定（TTIP，又称欧美自贸协定）引人注目。欧美主导的跨洋自贸协定，除促进经济增长，创造就业机会外，还谋求重塑全球新的贸易规则，重掌国际贸易主导权，抑制发展中国家日益上升的影响力。加入世贸组织的前十年，中国享受了其所带来的红利，处于黄金发展时期；十年后，入世红利消磨殆尽，进出口贸易持续疲软，中国需要以更大程度的对外开放，换取其他市场对中国商品和资本的对等开放。因此，中国应改变被动局面，争取掌握FTA发展的主动权，可借助与TPP和TTIP成员国分别达成双边自贸协定，以单个突破方式完成与相关国家FTA的签署。中国与瑞士、冰岛FTA的签署就有助于突破TPP和TTIP的限制。

2.加快中澳及中韩等FTA谈判进程。尽管TPP和TTIP的最终签署有相当难度，但一旦达成协议或相互妥协而缩小行业标准差异，或者使双方标准能够相互兼容，则足以对全球贸易规则的制定产生深远影响。任何由美欧采纳的技术和法规标准都可能成为未来双边、多边和地区间贸易谈判的参考标准，发展中国家必将重新成为规则的被动接受者，欧美规则的跟随者。为此，中国应采取积极的应对措施，防患于未然，积极参与更多的FTA谈判。目前最为迫切的是努力促成中澳、中韩等自贸协定的达成，及早构建中国的FTA体系。

从理论上讲，中日韩自贸区建成后，可有效地促进三国间的贸易和投资，使三国在一个统一的框架内开展广泛合作，促进东亚地区的经济一体化进程。但由于众所周知的原因，短期内三国达成FTA的可能性极小。一般认为，只有中日韩两两之间签署了FTA，三国之间的自贸区才可能真正建立。而综合考虑目前的各种因素，中日之间签署FTA的可能性微乎其微，且日韩FTA谈判也陷入停滞。加之韩国和日本的产业结构极为相似，中国市场几乎可以用韩国产品作为对日本产品的补充甚至替代，因此，若中日韩三国不能在短期内签署FTA，则中韩之间签署FTA的重要性越发凸显。韩国总统在2013年10月的APEC峰会上表示，希望尽早完成中韩FTA谈判。对于中国而言，及早与韩国谈判并签署FTA可能是最佳选择。同样，中国应在今年北京APEC峰会期间，抓住难得的机遇，争取与韩国推进谈判进展，争取取得实质性成果。

3.应对TBT（技术性贸易壁垒）的策略。新型FTA中关于技术性贸易措施的规范，更多的是具体规范了FTA成员之间或区域之间在相关产业部门的合作事项，以求减少技术性贸易措施对成员或区域贸易的影响。与韩国、新加坡等发展中国家相比较，中国所签订的FAT数量较少、进展缓慢、内容相对简单。而韩国与欧盟之间的FTA关于TBT的相关规定与合作计划，将使韩国产品进入欧盟市场更加便利且关税较低或无关税，这将对中国产品进入欧盟市场构成极大挑战。为此，中国企业的产品在进入欧盟市场时，必须以合理的销售设计，提高产品质量及形象，创造出与韩国等其他国家不同的异质产品，以增加国外消费者的吸引力。另外，在与欧盟签订FTA之前，中国企业应积极寻求与欧盟国家同类企业合作的机会，以避免其TBT措施构成对中国产品的威胁。欧盟是目前出台和实施技术性贸易壁垒最多的地区，特别是化工、电子、纺织品及玩具等产品的TBT措施不断变化和更新，为此中国企业应随时关注和跟踪其发展变化趋势，及时调整产品标准，做到防患于未然。

4.应对SPS（实施动植物卫生检疫措施的协议）的策略。传统的FTA农业谈判，其重点是农产品市场开放及关税减让等议题。随着WTO复边谈判的进行，事实上各国的农产品实质性关税已在逐年降低。因此，目前FTA的农业谈判重点逐渐转移到保护人类及动植物健康和食品安全等议题。而新型FTA的农业议题已延伸到缔约方国内的制度、法规等的修订及调整，以加强缔约方的深度整合。作为农业大国而非强国，中国在未来签订FTA时，必将面临相当大的挑战。

为此，中国政府首先应在相关政策和法规的制定和实施方面，尽可能加快与国际惯例发展趋势接轨的步伐，应对类似“同等性”的认可，为后续参与双边或区域谈判做好充分准备。endprint

其次，构建SPS措施评估机制。与美国、澳大利亚、欧盟等发达国家相比，中国存在进口农产品的风险远大于前者。因此，中国政府必须及早建立进口风险评估的完整流程和相关机制，尽可能准确评估进口农产品对国内的生态环境、人类及动植物的健康、食品安全及相关产业等负面冲击或影响；同时也应评估开放市场后的正面效益。如进口国外新产品对消费者福利提高的程度、对相关企业因竞争因素所产生的创新动力及研发能力提高的程度等。第三，制定和完善国家农业可持续性发展的中长期规划，逐步提高中国农业的国际竞争力水平。

5.应对金融服务贸易的策略。与发达国家甚至一些发展中国家相比，中国加入世贸组织后面临的最大挑战是服务贸易开放问题，其中尤以金融业最为突出。目前在中国所签订的FTA中，金融服务开放议题最为敏感，与其他国家之间的FTA相比较也是最为谨慎的。究其原因是中国整体服务业的国际竞争力水平与其他国家存在相当大的差距，但开放服务业市场也是FTA的大势所趋。与韩国在前述两个FTA中给予美国和欧盟“超WTO”的待遇相比较而言，中国金融服务业不仅没有给予外资国民待遇且对其限制也较多。中国未来若要与发达国家甚至一些发展中国家签订FTA，将会在金融服务领域面临巨大压力和挑战。为未雨绸缪，中国应在金融服务领域进行更深入的改革和创新，否则难以应对国际大势所趋。

首先，应加快履行世贸组织GATS（服务贸易总协定）的义务，尽可能开放市场，加大外资进入的力度和给予其国民待遇，增强国内同业忧患意识，培育其国际竞争能力。

第二，引入国内竞争机制。目前中国金融服务是高度垄断的行业之一，几乎没有竞争的压力且服务范围狭窄，若要提高其国际竞争力水平必须首先在国内形成竞争机制，允许存在多种所有制的金融服务提供者，为消费者提供更大的可选择服务范围。

第三，进一步制定和完善金融监管措施。随着国内经济的不断发展和壮大，金融服务的作用更加突出。而近年来中国金融服务的缺位和违规现象也更加突出，这种状况难以满足现实的需要，更无法适应未来开放市场的趋势。因此制定和完善金融监管措施是政府改革的重点之一。

第四，提高金融监管治理标准。美韩及欧韩FTA的特点之一是“超WTO”的国际标准。未来中国若要与发达国家达成FTA，引入金融监管治理国际标准是无法避免的，为此中国应以此为契机，对金融服务行业进行更深层次的改革，逐步以相关的国际标准作为国内监管治理标准。

6.深化国内改革，为中美、中欧及中日韩FTA创造条件。从美国、欧盟与韩国等国家签订的FTA可以看出，其成员为实现相互之间的经济一体化所进行的地区性贸易安排，不仅包括货物贸易自由化，而且涉及服务贸易、投资、竞争、知识产权保护、标准国际化等更多领域的相互承诺，且其内容通常都超越了WTO规范。不仅如此，近两年来，美国又启动建立全新的国际经济贸易体系，即美国主导并推动的TPP和TTIP谈判。这两个协定的市场开放水平和对成员的约束力也都高于WTO。若完成这两项谈判，将可能建立一个以美国为轴心，横跨太平洋和大西洋的全球两大自由贸易区，其经济总量将占全球GDP六成以上。TPP谈判涉及诸多领域，其中对中国影响最大的包括开放服务贸易、禁止保护国企、维护劳工权益等。众所周知，服务业是美国强项，具有明显的比较优势，美国在TPP谈判中，采用“否定列表”方式，要求各成员开放服务业，除非明确规定保留的项目，其他所有部门一律开放，甚至包括未来出现的新部门。从欧盟角度看，TTIP符合其长远利益，若美欧最终达成TTIP，每年将为欧盟和美国分别带来约800至1 000亿欧元和600至900亿欧元的贸易收入。TPP和TTIP两个自由贸易区形成后，不仅降低了WTO多边贸易体制的重要性，也会因区域内产生的 “贸易创造”和“贸易转移”效应，而抑制中国对亚太主要经济体和欧盟的出口。

面对新的国际经济秩序发展趋势，中国应一如既往地推进与上述单个国家的FTA谈判进程，推动中日韩FTA的建设，积极探索建立中欧FTA的可行性，最终与美国进行相关的谈判，完成中美在全球经济分工中的地位重组和利益平衡。但这一选择将会面临巨大阻力且异常艰难，不仅需要勇气和决心，更需要务实明智之举。endprint