欧盟对外发展援助的历史与问题

常帅

[摘 要]欧洲自战后走向一体化阶段以来，对外一直重视与发展中国家的关系，尤其是历史上与欧洲有殖民联系的国家。随着欧洲的一体化发展，其对外发展援助政策也逐渐由支离破碎走向了完备，成为了当今国际发展援助中一支非常重要的力量。本文旨在通过对欧盟对外发展援助政策的整体性回顾，对其的发展脉络进行梳理，并分析如今欧盟在困难的经济形势与变化的国际环境下，欧盟的对外发展援助面临怎样的问题，从中得出一些国际对外发展援助的有益借鉴。

[关键词]欧盟；对外发展援助；发展；问题

对外发展援助，又称官方发展援助或对外合作，是指一个国家、国家集团或国际组织对发展中国家给予的经济、资金、技术等方面的援助。欧盟对外发展援助是欧盟作为一个区域性组织向发展中国家提供财政、人员和技术等方面援助的总称（1）。自1957年欧共体（欧盟的前身）签署了《罗马条约》后，欧盟的对外发展援助政策也由此开始，在到目前为止的67年中，其对外发展援助政策不断完善，受援国家也从刚开始的25个“海外国家和领地”（即欧洲国家的殖民地）发展到了目前涵盖世界各大洲的150多个国家和地区，援助项目不断扩展，援助金额也不断发展到了2009年的490亿欧元，占到了全球援助总额的一半，欧盟国民收入的0.42%（2），而到了2012年，根据2013年欧盟发展和对外援助政策年度报告，援助金额达到了552亿欧元，对外援助总额达到了138亿欧元。总之，欧盟已经在国际对外发展援助上占据了非常重要的地位，其作为世界上最大的对外援助方，发展援助主要分为三大方向，即发展合作援助、人道主义援助和入盟候选国援助。

根据欧盟对外发展援助的发展历程，本文将其分为四个阶段，即欧盟对外发展援助的成立阶段（1957年—20世纪70年代），欧盟对外发展援助的发展阶段（20世纪70年代—冷战结束），冷战后的欧盟对外发展援助（冷战结束—2008年），金融危机背景下的欧盟对外援助（2009年—至今）。为了行文方便，本文全部使用“欧盟对外发展援助”这一术语。

一、冷战前的欧盟对外发展援助

1.欧盟对外发展援助的成立阶段（1957年—20世纪70年代）

在1957年欧盟的前身欧共体签署的《罗马条约》中，条约的第四部分，即“海外国家、领地与共同体的联系”这一部分规定，“各成员国同意使那些与比利时、法国、意大利、荷兰、联合王国和丹麦保持有特殊关系的非欧洲国家及领地与共同体建立联系（3）”。根据这一规定以及随后的附件，将欧共体以及与其有“特殊关系”（即有殖民联系）的非欧洲国家建立了“联系制度”，欧共体成员国根据此一制度建立了总额约为5.8亿美元的基金（“海外国家和领地发展基金”），以此对联系国进行援助（4）。这就是欧盟对外发展援助的最初形式。

这一时期的援助资金不仅金额小，受援的联系国数量少，而且援助项目也仅仅集中在基础设施的修建这一方面（5）。欧共体最初成立的这一联系制度出于历史的考虑。“联系制度”的受众国主要在非洲，都是法国、比利时等国的殖民地，为了能够在战后更好的控制殖民地，防止二战后风起云涌的民族独立运动对欧洲宗主国的统治造成威胁，这些宗主国家经过协商，出台这项政策以更好的在当地维护自己的统治，保护自己的经济利益和政治利益。

到了20世纪60年代，随着非洲民族解放运动的蓬勃发展，殖民地的宗主国已难以维系自己的统治，随着广大“联系制度”的殖民地国家独立，“联系制度”已经不适合当时的环境，为此，1963年7月，欧共体成员国与当时18个独立的非洲国家签署了《雅温得协定》（6）。该协定规定了原先的“海外国家和领地发展基金”被“欧洲发展基金”取代，此基金一直延续到现在，是欧盟对外援助的一个重要渠道。由于1963年的《雅温得协定》期限只有5年，到了1969年，又签署了第二个《雅温得协定》，以此来进行对外发展援助。

但在这一阶段，欧共体的对外发展援助政策目标一直是在非洲，受援国家依然是与其或曾经与其有殖民联系的国家，且援助金额低，范围少。

2.欧盟对外发展援助的发展阶段（20世纪70年代—冷战结束）

到了20世纪70年代，通过四个《洛美协定》的签订，欧盟对外发展援助不仅在援助范围和金额上大幅度增加，更重要的是它是当时欧洲国家和发展中国家在平等的原则下建立起来的互惠关系，“是共同体国家和非加太国家为克服不合理的国际经济秩序，建立南北间平等合作新关系的有益尝试。”（7）

这四个《洛美协定》分别是在1975年、1980年、1985年和1990年签署，期限各为5年。在这四个《洛美协定》的签署中，参与过不断增加，援助金额也不断扩大。在第一个《洛美协定》中，欧共体参与国有9个，而非加太地区的参与国数量是46个，援助金额也只有34.6亿埃居。到了1990年签署第四个《洛美协定》时，欧共体参与国已经增加到了12个，而非加太国家更是增加到了69个，援助金额提高到了120多亿埃居，增加了3倍。前后四期欧共体国家总共向非加太国家提供了400多亿埃居的援助金额。欧盟还在《洛美框架》外与其他发展中国家开展贸易合作并提供各种援助，其中包括地中海国家中东、亚洲、拉丁美洲以及中东欧国家8。

《洛美协定》是欧洲发展援助的主要框架，它最主要的特点就是将贸易和援助结合在一起。首先在贸易合作上，欧共体给予非加太国家单向的最惠国待遇，使得非加太国家能够免除95%的关税出口商品。第二，欧共体通过欧洲发展基金和欧洲投资银行的信贷来向非加太地区进行财政援助。第三。从第一期《洛美协定》开始，欧共体通过建立稳定出口收入体制这一补偿性措施以援助发展中国家。第四，在第二个《洛美协定》中，设立了矿产品特别基金，以维持发展中国家的采矿业（9）。最后，《洛美协定》设立了联席部长理事会、联席大使委员会以及联合咨询委员会三个机构来监督协定的执行，完善援助机制（10）。

《洛美协定》将原来的“联系国制度”完全取消，平等的与发展中国家合作，不在政治上干预受援国家，开创了欧共体国家新的援助机制—“贸易—援助”机制。随着参与国不断增多，《洛美协定》的重要性也日趋凸显。但是这一时期的欧盟对外发展援助政策对除非加太地区国家的援助仍然很少，但相比之前，欧共体的对外发展援助仍然是得到了极大的发展。

二、冷战后的欧盟对外发展援助

1.冷战结束后的欧盟对外发展援助（冷战结束—2008年）

20世纪90年代，国际体系发生了巨大的变化，随着苏联的解体、冷战的结束，曾经持续数十年的两极格局瓦解，而欧共体也在1993年的《马斯特里赫特》条约生效后正式转变为欧盟。为了适应新的国际环境，欧盟的对外发展援助政策也进行了重大的调整。在援助区域上，欧盟不仅保持原有对非加太国家的重视，还不断扩展自己的援助区域，加大了对中东欧、亚洲等地区的关注程度。

中东欧地区是20世纪90年代后期才开始的援助地区，1991年欧共体启动了“法尔计划”，加强了对中东欧地区的援助政策，到了1991年，确立了对前苏联地区新独立国家的“塔希斯计划”，该计划主要包括能源、交通、环保、边界管理和禁毒五大部分，从2007年开始，该计划被“发展与合作政策工具”所替代（11）。两个计划的目的主要是出于支持中东欧地区国家以及前苏联地区独立国家的体制转型以及欧盟东扩的考虑，从有利于欧洲地区的安全和稳定出发（12）。

在对亚洲和拉丁美洲的援助上，从20世纪90年代开始，这两个地区逐渐被欧盟所关注。1994年，欧盟委员会提出了“走向亚洲新战略”，指导了欧盟对亚洲的对外援助。在随后的数年中，援助金额不断增加。在对拉丁美洲的援助上，1995年、1999年和2005年欧盟分别发表了三篇通讯录，阐述了发展框架，欧盟在这一时期也成为了拉丁美洲最大的援助方。

在对地中海地区的援助中，欧盟1990年提出了“新地中海政策”，1995年发表了《巴塞罗那宣言》，而到了1997年，欧盟开始取消对地中海地区的议定书形式，在欧盟的预算中单独辟出一栏用与对这一地区的发展援助（13）。因为地中海地区与欧盟国家毗邻，在安全和经济方面对欧盟具有重大意义，所以在欧盟对外发展援助的等级中，地中海地区仅次于非加太地区，而大大优先于亚洲和拉丁美洲地区（14）。

在对非加太国家的援助中，在之前的《洛美协定》后，2000年2月3日，欧盟15个成员国与非加太77个国家签署了《科托努协定》，取代了《洛美协定》成为了欧盟与非加太地区发展合作关系的新机制。该协定一个非常重要的方面就是将逐步取消欧盟单方面的贸易优惠，双方向着自由贸易过渡。总共给出了8年的过渡期，在这期间欧盟向非加太地区国家提供援助。

在这一时期，欧盟在援助的标准、动机上都发生了改变，冷战结束后欧盟的对外援助则表现出较强的主动性与主导性，援助的动机超越了贸易利益和双边关系，带有浓厚的政治色彩，援助政策从单纯的经济维度扩展到经济、社会、政治等多个领域。这些变化反映了欧盟试图通过援助干预发展中国家的国内政治经济政策，影响发展中国家的发展进程与方向（15）。

2.金融危机背景下的欧盟对外援助（2009年—至今）

随着2008年美国金融危机的影响，很大程度上使得欧盟的经济形势也日趋严峻。众多的欧洲国家经济陷入了危机，国家财政入不敷出。另外，欧盟的盲目扩大也拖累了其财政，使得其用于对外援助上的资金受到了制约。

在对欧盟国家内部的援助上，2009年召开的欧盟春季首脑峰会上，经过反复的争吵与谈判，欧盟27国领导人才决定把对东欧地区国家的援助资金增加一倍，由目前的250亿欧元提高到500亿欧元，以帮助在国际金融危机冲击下信贷出现严重不足的东欧和东南欧地区国家缓解困难。

在对外援助方面，一方面为了减少自己的金融负担，欧盟宣布在2014年削减对中印等14个新兴国家的援助金额，欧盟委员会在2011年10月份表示，欧盟将增设项目，为那些最需要援助以及欧盟能够施加“真正影响力”的国家提供援助，这意味着欧盟将削减对新兴经济体的援助，并导致欧盟与新兴国家之间的关系发生改变。另一方面，欧盟对外援助项目将对受援国添加更加苛刻的政治条件，但是此方案被认为将大大影响欧盟与发展中国家的关系。

由此可见，在金融危机的冲击下，欧盟不仅在自身经济上收到了严重的影响，在对外援助方面，欧盟也受到了严重的制约，在未来的发展中，欧盟将要更多的考虑自身经济的承受能力，对外发展援助势必受到一定的制约。

三、欧盟对外发展援助政策存在的问题

欧盟的对外发展援助政策虽然在时间上已走过了60多年，但其在发展过程中仍然有许多的问题值得探讨，解决这些问题，才能将功能发挥到最大。

1.对外援助项目在受援国没有起到应有的作用

在一些受援国家中，欧盟的援助资金并没有真正的落到实处，帮助解决这些国家的生计与发展问题，相反却被使用在了一些根本无关紧要的地方。

例如在摩洛哥的马拉喀什，欧盟援助资金被用来在此地修建一个豪华的水上乐园、请比利时老师到非洲国家教授舞蹈等，这些项目不仅没有帮助受援国解决任何发展与贫困的问题，使得资源遭受了极大的浪费，并使得受援国家人民产生极大的不满，也让提供援助资金的欧洲国家人民对欧盟的这一项目产生了质疑。在媒体做的调查中，英国约有70%的人不认同欧盟对外发展援助项目，认为自己辛苦交的税金最后没被用到实处。

2.资金的缺乏

在许多贫困的受援国中，虽然欧盟对外援助拿出大笔的资金帮助受援国兴建基础设施、医疗、教育等项目，但是在项目运营时，由于受援国的财政问题，拿不出运营所需的必备资金造成了这些项目不能稳定的运作。

例如在非洲的许多国家，欧盟对外援助的最大一部分就是帮助非洲贫困国家兴建医院，但是当医院建造完毕后，受援国的财政入不敷出，难以为医院的医疗设施和医护人员提供必备的开支来维持运转，最后，大部分医院的医疗器械不能得到维护而处于瘫痪的状态。

另外，随着2009年的金融危机的影响，欧盟各成员国政府的经济负担不断加大，许多重要国家如意大利、西班牙自身难保，严峻的经济问题使得欧盟对外援助受到了制约。

3.欧盟扩大增加了对外援助的复杂性

随着欧盟的不断东扩，随着2013年克罗地亚的加入，欧盟目前已经拥有了28个成员国。从历史上看，欧盟的每一次扩大，成员的增加，都会对未来欧盟对外发展援助政策的实施带来消极的影响。

随着成员国的增加，新进入的国家必然带来发展问题，从2004年新加入的国家开始，之后每次的扩大吸纳的都是经济实力与西欧发达国家相比有很大差距的东欧、南欧国家，他们的入盟都会使得欧盟需要花费很大一笔资金支持其国内的发展，自然而然会影响到对外发展援助政策的资金额，下滑在所难免。另外，新入盟的国家也使得欧盟这一整体在实施对外发展援助政策时的协调性受到了影响。随着欧盟成员国不断增多，牵涉到的利益方也不断增加，这使得能够同时满足各方的方案很难得到一致的赞同，而且这一问题在未来也会不断的越来越明显。

四、结论

在欧盟对外发展援助的六十多年中，其经历了巨大的变化，从1957年最初的“联系制度”仅有的5亿多美元基金发展到了2012年援助额达500多亿欧元的世界上最重要的对外发展援助，欧盟各成员国共同的努力使其不断壮大。但是在目前，欧盟对外发展援助仍然有许多的问题需要解决，如何使援助项目真正的惠及受援国人民、在欧盟不断扩大牵扯到的利益方不断增加的同时如何使得援助政策得以长久的维持等，这些问题都亟待解决。在金融危机还没完全消除的时刻，只有真正遵守平等互利和互相尊重的原则，欧盟与发展中国家才能共同走出困境、达到共赢。

注释：

（1）高小升.浅析欧盟对外发展援助政策[J].国际经贸.2008（2）.第16页

（2）吴艳妮.欧盟发展援助政策的有效性问题及解决[J].欧洲研究.2010（3）.第72页

（3）欧共体官方出版局苏明忠译.欧共体基础法[M].北京：国际文化出版公司.1992年

（4）王玉萍.欧盟对外发展援助的原动力[J].烟台大学学报（哲学社会科学版）.2006（4）.第196页

（5）同2，第197页

（6）刘颜.欧盟对外发展援助评析[D].华东师范大学硕士论文.2008年.第17页

（7）周弘.对外援助与国际关系[M].北京：中国社会科学出版社.2002年.第518页

（8）高小升.浅析欧盟对外发展援助政策[J].国际经贸.2008（2）.第16页

（9）刘丽云.欧盟对外发展援助政策的变化及其原因[J].国际观察.2003（5）.第18页

（10）王玉萍.关于《洛美协定》的再思考[J].生产力研究.2006（11）.第108页

（11）贾文华.欧盟对中亚发展援助论述[J].俄罗斯研究.2007（4）.第59页

（12）玉萍.欧盟对外发展援助的原动力[J].烟台大学学报（哲学社会科学版）.2006（4）.第198页

（13）刘颜.欧盟对外发展援助评析[D].华东师范大学硕士论文.2008年.第24-25页

（14）同2，第198页

（15）刘丽云.欧盟对外发展援助政策的变化及其原因[J].国际观察.2003（5）.第19页