京津冀一体化谁的钥匙谁的锁？

耿国彪

9月20日一大早，在河北省白沟新城做服装生意的何树军就开始在大街上踱步，他盘算着等北京大红门服装批发市场转移到白沟时自己如何扩大经营的问题。迎面走来的王双成是何树军的同村，一直在浙江义乌从事帽子生意，他也是听说北京大红门服装批发市场将搬移到白沟的消息赶紧回乡寻找机会的。他告诉记者：“如果大红门服装批发市场真的搬到白沟来，我就将义乌的生意转移回来，还是在家门口做生意心里踏实。”

5月8日，北京大红门、“动批”等服装批发市场搬迁成了“京津冀一体化”最快启动的一项工作。北京丰台区商务委员会与白沟签订了战略合作协议，将保定白沟新城作为大红门市场搬迁意向地。不过，白沟的热情显然还要经受市场选择的考验。

“我在北京干得好好的，为啥非要去白沟？”京温服装市场的刘先生表示不理解这项政策的意义。“大红门已经做成了规模，现在搬到白沟，一来太远，离北京有100多公里，二来白沟和大红门各发展各的，搬过去未必能比现在利润更高。”

白沟则将此作为重大战略机遇。白沟新城管委会常务副主任杨建军称，白沟为承接此次北京市产业转移，先后投入60亿加强基础设施建设，配置完善了垃圾处理系统、供热系统等，对于转移来的商户，土地使用可以优先办理手续。政策上，对进入现有专业市场的商户免除五年租金。

作为北方重要的箱包、鞋帽批发重镇，白沟将自身未来的发展命运紧紧和京津冀一体化捆绑在一起，将致力于打造首都产业转移的首选地和主阵地，在投资环境、产业聚集、交通网络、仓储物流、电子商务、旅游购物、商贸会展、以及生活配套等方面，立足优势、规划引领，打造8大综合支撑体系，全面完善承接北京产业转移的各项基础条件。

尽管目前白沟高调介入京津冀一体化已经规划30平方公里的商贸物流聚集区，确立了走向国际商贸名城的大格局，但从记者的观察看，其结果并未显现。一位常年在白沟做生意的宁先生告诉记者，前两天听说有一部分大红门商户已经搬到了白沟，他过去一问才知道都是本地容城县的一些商户。

与长三角、珠三角相比，京津冀发展存在差距。从经济总量看，京津冀仅相当于长三角的52.7%；人均GDP是长三角的77.5%，是珠三角的63.6%；地均GDP是长三角的51.4%，是珠三角的31.1%。

京津冀联系着东部，也联系着西部，它的协同发展，是实现东部地区率先发展的一个重要支撑，也是平衡国家经济布局、实现我国区域协调发展的一个重要抓手。京津冀协同发展，会为区域赶超注入强大动力，这是尽人皆知的道理。但为什么京津冀一体化提出了这么长时间而效果不太明显呢？在记者的采访中，感觉制约京津冀协同发展既有体制机制的障碍，也有思想观念的问题。

京津冀一体化是发展的需要

上海能成为中国最大的城市，长三角地区的繁荣和区域整合为上海的发展提供强有力的支撑，并提升上海在全球经济中的枢纽地位；而上海作为大陆的门户城市又巩固了其作为长三角的经济中心地位。

2001年中国加入WTO以来，尤其是全球金融危机之后，中国成为全球第二大经济体，在全球经济中发挥着越来越重要的作用。这提升了北京作为全球资本枢纽和控制中心的地位，并进一步促进了北京产业升级，使北京成为全国现代服务业最发达的城市。2014年财富全球500强中，总部位于北京的达到52家，超过东京、巴黎、纽约和伦敦等公认的全球城市。但北京并不是一个真正的全球城市区域，一个缺乏强大腹地支撑的城市，犹如沙漠中的一片绿洲，不可能形成长久的全球竞争力。而京津冀的协同发展，恰恰能为北京保持可持续的竞争力提供保障。

而京津冀的协同发展，顾名思义，一是协调发展和区域整合，二是发展速度上不能差异太大。所以，京津冀地区发展的最终目标是区域一体化和高度城市化的全球城市区域。从经济地理角度讲，京津冀协同发展实际是河北省内经济主体与京津内的经济主体建立经济联系的过程，这个过程本身就是京津冀区域世界形成的过程。

9月4日，京津冀协同发展领导小组在北京召开会议，讨论京津冀区域功能定位，审议京津冀交通一体化、生态环境保护、产业协同发展三个重点领域率先突破工作方案和支持京津冀协同发展重大改革政策措施。这是京津冀协同发展的最高领导层，组长由中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽担任，可见中央对京津冀协同发展的重视。

张高丽表示，推动京津冀协同发展，是党中央、国务院在新的历史条件下作出的重大决策部署和重大国家战略，对于全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重大意义。

张高丽强调，要进一步把思想认识统一到中央决策部署上来，把智慧力量汇聚到落实各项任务上来。要按照全面深化改革的要求，加快体制机制创新，破除行政管理、资源配置、功能布局等方面存在的体制机制障碍，切实解决环境污染和特大城市病等突出问题，通过调查研究，正确把握，建立优势互补、互利共赢的区域一体化发展制度体系。

有关专家表示，对于京津冀而言，这一形成瞬间就是全球化与区域化发生碰撞和互动的过程。一方面，北京专注于现代高端服务业的发展，参与全球竞争，为产业转移和京津冀协同发展创造了条件；而京津冀区域整合，可以促进地区经济社会联系不断增强，这不仅会缓解北京的城市压力，而且会最终促进以北京为核心的全球城市区域的形成，提升北京在世界城市网络中的地位。而京津冀协同发展有效推进，规划要同图、交通要同网、环境要同治、产业要同兴、社会要同建、服务要同享、市场要同体，区域发展的协调性要明显增强，整体功能要显著提升，世界级都市圈的轮廓要有一个雏形。

产业布局的一体化

京津冀一体化的发展离不开现代化、功能疏解和功能的转移，产业格局会重新布局，形成新产业的集聚。自京津冀一体化协同发展上升为国家战略后，曹妃甸工业区与中关村、天津滨海新区一同成为三个重点开发地区，受到了各方的广泛关注。

作为新崛起的沿海开发区，位于河北唐山市的曹妃甸拥有国家级高新技术开发区、国际级循环经济示范区、河北省首家综合保税区等金字招牌，在港口、土地、区位、交通、资源、政策等方面具备组合优势，发展潜力十分巨大。

据了解，曹妃甸工业区规划面积380平方公里，有港口物流园区、钢铁电力园区、化学工业园等，希望吸引更多产业、技术、人才聚集。去年至今，曹妃甸已承接京津产业转移项目10项，涉及钢铁、石化、装备制造、建材、节能环保、物流等。目前已有19家央企和北京企业在这里落户，总投资达1446亿元。

为了北京奥运会而整体搬迁的首钢大概是京津冀一体化中最先行动的一个庞大经济体。经过几年的建设，一座现代化的京唐钢厂在河北曹妃甸拔地而起。

长期以来，电力、钢铁、机械、机车、煤炭等是唐山的支柱产业。现在，长时间对自然资源开采的代价已经开始显现，这个背景迫使唐山市开始寻求新的经济增长方式。而曹妃甸正是老工业城市唐山转型之路中发展循环经济的典范。说到循环经济，唐山人最乐意介绍首钢京唐钢铁公司的案例。

首钢没有从北京搬来一个螺丝，却在曹妃甸建起了一座现代化新钢城。通过“减量化、再利用、资源化”等一系列新技术和措施应用，基本实现零排放。过去人们印象中的污染大户，成为环境友好、服务社会、资源节约型的绿色工厂，对我国钢铁行业推行节能减排和发展循环经济起到示范作用。

走在首钢京唐公司的厂区内，记者感受不到传统钢铁企业漫天的粉尘和污浊，湛蓝的天空、整洁的厂区和崭新的设备让人心情舒畅，看着全自动冶炼控温车间和全封闭热轧车间的窗明几亮，让人相信大型钢铁企业也可做到零污染的生产。

中国区域经济学会副理事长兼秘书长陈耀表示：“曹妃甸是个工业区，又是迄今为止首都产业外迁最大的承载地——因为首钢迁到曹妃甸其实已经打响了首都功能疏解的第一炮，那么曹妃甸作为一个临海的地方，未来如果能够缩短与北京的通勤时间，应该有条件成为首都功能疏解的集中承载地。”

“曹妃甸已经定下了‘服务北京、对接北京的战略，也许再过三五年，曹妃甸就能够成为京津冀一体化过程中的大赢家。”唐山市曹妃甸区一位官员表示。

全国工商联副主席、汉能控股集团董事局主席李河君说，河北曹妃甸汉能光伏有限公司薄膜太阳能电池及柔性应用产品项目的建设，既能充分整合汉能在该领域的技术竞争优势资源，又能很好地借助曹妃甸的区域和政策优势，将极大地增强汉能在全球光伏市场的竞争力。

“我多次来过唐山，包括曹妃甸，第一次来的时候，曹妃甸还在吹沙造地，这次来了以后感觉变化很大。短短几年间，曹妃甸的发展速度很快，我认为，这种速度不亚于过去的深圳速度。过去，曹妃甸没有任何产业基础，因此，发展速度肯定是非常需要的。”中国社科院城市发展与环境研究所副所长魏后凯在曹妃甸调研时如是表示。

魏后凯分析：“未来的京津冀一体化不可能依靠北京、天津的主城区拉动经济增长，那么要想协同发展，必须寻找增长极；未来京津冀地区首屈一指的增长极肯定是滨海新区，其次就是曹妃甸，因为这里有土地资源，有天然良港。”

唐山市曹妃甸区官员认为，不能脱离京津而孤立地开发建设；反过来，京津地区也不能无视曹妃甸的优越条件去谋求发展；京津冀一体化上升为国家战略对曹妃甸来说是一次千载难逢的机遇，因为曹妃甸在发展空间上的优势将有利于吸引更多的大项目。

与唐山市曹妃甸工业园区不同的是白沟对接大红门的现状。大红门的不少商家认为现有的政策并不足以吸引他们搬到白沟去。

“突然让搬，就算政策给优惠，配套的设施和市场能比得上北京吗？”刘先生称，很多商家都持观望态度，如果可以不搬，最好就不搬。刘先生认为，大红门主要是经营服装批发的，而白沟则是箱包和劳保用品，两者在市场的基调上并不相同，合并在一起并不能起到资源整合的作用，反而会让整个批发市场显得杂乱。

杨建军认为，白沟具有承接大红门的市场基础。他称，白沟本身是商贸重镇，去年市场成交7.5亿个箱包，占到全国总数的三分之一，另外也涉及服装、窗帘等200多个品种的商品，与大红门虽然业态不同，但在形式上没有太大的区别，都是批发行业。“去年，白沟的市场成交总额为700亿，大红门的市场成交总额是500亿，两者合并之后，到2020年，我们预期市场成交总额可达到2000亿。这明显对大家都有利。”

据记者了解，目前，不少商户仍在观望。“动批”搬迁中也存在类似问题。保定白沟、廊坊永清等潜在搬迁地之间也在竞争。许多官员也认可，这是一个市场选择的过程。

8月28日，天津滨海国际机场2号航站楼全面启用，地下交通中心同日投入使用，多种交通方式实现“零换乘”。同时，今年以来，石家庄正定国际机场空铁联运客流量迅速上升，来自北京的旅客超过40%。中国民航局发布信息称，力争在推动京津冀协同发展、交通率先突破工作中做到民航先行，机场率先实现协同发展。目前看来，京津冀民航“三地一体化”进程正在全面提速。

首都机场集团副总经理、天津机场总经理阎欣表示，天津机场将抓住京津联动发展、京津冀协同发展机遇，也将承担起为首都机场分流、分忧，助力京津冀协同发展的重大责任。天津机场将进一步促进天津空铁联运、空陆联运向京冀地区的拓展延伸，提升天津空港交通枢纽功能和地位，服务京津冀，打造“中国北方国际航空物流中心和大型门户枢纽机场”。

随着2号航站楼启用，配套的地下交通中心也同步投入使用，天津机场服务辐射京津冀多地。京津城际机场引入线近期将启动盾构，该线建成后将把高铁带入机场，届时从北京南站出发45分钟左右便可直达天津机场终点站。这将有效地促进天津机场服务范围扩展，为京津冀机场地面集疏运交通体系的协同奠定基础，推动京津冀地区机场群融合。

对于企业来说，京津冀三地海关通关一体化无疑是利好消息。从今年7月1日开始，京津冀逐步实施区域通关一体化改革措施，使得三地进出口物流更加顺畅，进而为三地形成区域间产业合理分工和上下游联动机制，创造良好的海关监管服务条件。

近日，北京又与河北省签署了七份合作协议及备忘录，分别为《共同打造曹妃甸协同发展示范区框架协议》 《共建北京新机场临空经济合作区协议》 《共同加快张承地区生态环境建设协议》 《共同加快推进市场一体化进程协议》 《共同推进物流业协同发展合作协议》《交通一体化合作备忘录》等文件。

这一系列的行动其目的就是要突破京津冀行政区经济与经济区经济的纠结。

“北京要与天津、河北一道共同突破体制机制障碍，提升区域整体的实力和竞争力。我们要真心地、主动地奋力开创区域内优势互补、措施一体、互利共赢的新局面，真正形成一加一大于二、一加二大于三的效果。”北京市市长王安顺说。

人的一体化最难

近段时间以来，京津冀一体化持续高歌猛进，相关合作议题涵盖政府间政策协调、产业间转移互补、交通通讯互联互通等多个层次。然而，近日一则“京冀两村庄一路之隔，养老金差7倍”的报道，令一体化中一个至关重要却鲜有提及的问题凸现出来，即京津冀地区间“人的一体化”。

刚刚完成农林公司注册的张小兵雄心勃勃想在京津冀一体化过程中大展身手。他承包了1000多亩耕地，计划种植经济林木树莓，准备向京津的大超市进军。在了解政策的时候，张小兵的心凉了一大截，同样是林木补助，河北省林业厅告诉他每亩国家政策性补贴最高300元，而北京相同情况的补助为3500元，如此巨大的差异，让他总有一种被歧视的感觉。而造成这巨大差异的原因就是北京与河北发展的差距。

从世界各国的经济发展经验看，区域经济一体化的过程就是资本、劳动力等各种生产要素一体化的过程。就中国目前的情况而言，京津冀协同发展过程中要实现资本或产业的一体化，相对来说并非难事。然而，一旦面对劳动力的流动与重新配置，相关方面却没有更多的办法。

背后的难处，就在于三地的经济发展水平落差较大，由此而产生的劳动者的工资福利和社会保障水平差异明显。比如社会保障，据媒体报道，相邻但又分属京冀的两个村庄，农民的养老保险水平一边是每月350元，另一边只有55元。假定实现一体化，本着就高不就低的原则，河北向北京看齐，按照河北现有领取养老金老人500余万计算，那么与北京的养老金缺口总额每月就达到15亿元左右，一年则为180亿元。在地方财政普遍紧张的背景下，这笔钱由谁出就会成为大问题。

南开大学滨海开发研究院常务副院长周立群认为，京津冀协同发展，涉及产业对接、要素对流、市场统一、功能转移、交通一体化等诸多方面，但推进各方面工作，都需提前考虑各行各业“人”的因素。

“公共服务水平的差异，直接影响人口流向，关系到政府产业对接、要素对流、功能转移政策的实际效果，因而是协同发展的关键点、破局点。”周立群说。

京津两市近日签署了包括一个重点工作协议、五个框架协议在内的“1+5”合作协议。作为京津2014年?2017年重点推进的30项工作之一，协议明确提出“促进公共服务一体化”，京津将以“交通、医疗、教育、通信”破题公共服务一体化。

根据协议，近期京津两市将优先推进交通一卡通的互联互通试点工作。此外，京津还将探索社会保障跨区域转移对接。尤其在医疗保障领域，京津将研究建立医疗资源共享机制，探索建立医疗联合体，开展执业医师一体化注册管理；强化区域间卫生应急合作，建立长期、稳定、高效的区域卫生应急合作机制。

有关专家认为，京津两市推进公共服务一体化，从此前更显方向性、原则性的表述，到目前具体到点的多方面举措，正式拉开了两市全面对接公共服务的序幕。

但这只是万里长征走出的第一步。按照京津的城市发展规划，这两个特大型城市均属需要严格控制人口的地区，而河北则是传统的劳动力输出地区。于是，经济高地与人口流动之间就不可避免地产生矛盾。以北京为例，目前北京的常住人口已超过2100万，而非户籍人口超过800万，其中来自河北的流动人口占有相当的比例。按照资源的承载力，北京的合理人口容量仅为1800万左右，这就意味着有必要采取多种手段，缓解人口带来的压力。

有人认为，只要将北京的部分产业迁出去，劳动力就会自动从北京流出，人口膨胀的势头就能遏制住。然而，这种想法既得不到过去经验的支持，也不符合劳动力流动的规律。只要地区之间的经济发展与社会保障水平存在着差异，“人往高处走”的趋势就会持续下去。更为糟糕的后果是，如果产业迁出去了，劳动力却因为种种原因不愿意离开北京，极有可能出现北京就业岗位紧张、失业率迅速上升的状况。

由此可见，“人的一体化”是京津冀地区经济协同发展绕不过去的一个关隘。

有关专家认为，“人的一体化”并不意味着工资福利待遇和社会保障水平的完全均等，而是一种劳动力资源配置合理，符合各尽所能、按劳分配原则的状态。要做到这一点，政府“有形之手”的引导与市场“无形之手”的调节就需要有机地结合。特别是地方政府需要放弃“一亩三分地”的执政思维，在户籍制度改革上迈出更大步伐，在实现公共服务和公共资源均等化方面更具积极性和主动性，那么“人的一体化”进程就会大大加快，而京津冀区域经济一体化的终极目标才能顺利实现。

京津冀一体化先从治污开始

8月4日，环保部发布今年上半年全国环境质量状况报告，结果显示，2014年上半年，在全国74个以新的空气环境质量标准评价的城市里，石家庄1月和3月排名全国倒数第二，2月和4月倒数第一。而且，邢台、唐山、保定、衡水、邯郸、廊坊，在一季度一起位居最重污染城市前十名。这不仅全是京津冀范围内的城市，而且全部都在河北省。

9月底，记者在邯郸采访时，几天的时间里雾霾都围绕在左右，许多市民出行都戴着厚厚的口罩。

排放量巨大、扩散不利、管理粗放……与其他地方污染原因，似乎并没有什么异样。但面对现实，河北的感受明显又不太一样——它与首都北京的地缘关系，这似乎让河北多了一些“愧意”：保定市长马誉峰主动提及保定污染对北京的影响，坦言首都的外来污染，保定“功不可没”。河北省政府副秘书长杨国占亦坦言，“无论是面对河北群众的期待，还是从服务首都环境治理的需要，大气污染防治既紧迫又长期。”

联防联控是治理区域性大气污染的必然趋势和必由之路。记者在采访中发现，对于那些地方官员来说，他们最关心的问题，一是如何处理好区域与本土之间的关系；二是如何改变“各扫门前雪”的弊端，实现京津冀及周边地区的协同发展。

面对最近一段时间以来，国家频频发布京津冀一体化措施，他们认为，要想真正实现联防联控，尚有许多工作要做：首先要有相应的机构设置，没有具体实施的机构，联防联控就停留在纸上谈兵阶段；其次要明确机构的职责；再次要建立起奖惩机制和问责制度，否则就会出现“干与不干一个样、干多干少一个样”的情况。

也有人对于当前的京津冀一体化可能会导致的环境问题提出担忧。由于大气污染具有流动性和跨区域的特点，如果北京的企业转移到天津或河北，投产以后对区域环境仍然会产生影响。如此一来，目前的大气污染并不能得到根治，或者说会形成一种治标不治本的状态，仍会对区域环境造成一系列潜在的影响。

“产业该如何转移？怎样才能实现合理转移？解决这些问题需要建立起协调机制。而这些都需要在国家层面来解决，这样才能从根本上解决产业结构和能源结构问题。”一位市长这样表示。

河北省唐山市副市长辛志纯深有感触地说：“在大气污染治理过程中，我们深深地感到，无论是传统的管理体制、传统的行政管理方法，还是传统的产业结构、传统的利益分配格局、传统的观念、治污措施等等，有很多方面都和现在治理污染的现实需要不相适应。我们在实际治理过程中，都切实感受到了方方面面的掣肘。”“因此，治理大气污染，需要全方位的改革和创新。”辛志纯强调说。

面对污染，没有人能置身事外。在京冀津一体化的过程中，改善空气质量、治理环境污染或许会成为最容易、也是最迫切的一件事情。而通过环境治理，京津冀将获得区域联动的有效机制与合作经验，为交通、产业、社保等其他一体化因素找到开启成功大门的钥匙和路径。