社会治理创新：理论蕴涵、实践困境与路径探寻

摘要：社会治理创新是现代政府治理模式变革的理性选择。针对目前我国社会治理创新中面临的政府管制模式制约、公民社会力量微弱、公民治理能力低下等障碍，应当通过推进行政改革，发挥政府作为治理主体的主导性作用；拓展公民社会参与路径；提升基层民众社会治理能力；建立社会治理创新的互动衔接运作机制等途径，探索构建有中国特色的社会治理创新模式。

关键词：社会治理创新；政府治理模式；社会组织；多元主体；民众治理能力

中图分类号：C916文献标志码：A文章编号：1002-7408（2014）10-0012-04

作者简介：刘雅静（1974-），女，西安人，中共宁夏区委党校公共管理教研部副教授，研究方向：政府管理、公共政策。

社会治理创新是当今世界各国共同关注的议题，也是完善治理理论的时代性与战略性要求。针对我国转型时期多样化的社会关系与问题特征，党的十八届三中全会强调要“创新社会治理体制”。因此，如何更新社会治理理念、改进社会治理方式，对我国当前实现社会稳定运行和社会关系和谐，具有重大的现实意义。创新社会治理不仅仅是一种形式上的变革或管理风格的细微变化，而是在政府的社会角色及政府与公民的关系方面所进行的改革，引领着公共事务治理模式的变革与创新。社会治理在新的社会历史条件下为众多的行动主体彼此合作、共同参与公共事务管理提供了一种具有启发性的理论视野和一个具有可操作性的实践框架，也为我国政府治理模式变革提供了新的思路。

一、理论蕴涵：社会治理是现代政府治理模式变革的理性选择

所谓社会治理，是指在网络技术与信息技术的支持下，政府、民间组织、公民个人等社会多元要素相互协调，合作治理社会公共事务，以追求最大化的治理效能，最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的。这种治理方式改变了政府与社群团体、公众在传统行政生态中的管理与被管理、控制与被控制的关系，强调政府与社会各方的相互协作与相互协调，促进各方利益的有效融合。具体来说，其有如下内涵：首先，社会治理主体具有多元性。除了政府之外，包括民间组织、企业、家庭、公民个人在内的所有社会组织和行为者均可以参与社会公共事务治理；其次，强调各主体之间的自愿平等与协作。政府不再仅仅依靠强制力，而更多的是通过政府与民间组织、政府与企业等的协商对话、相互合作等方式建立伙伴关系来治理社会公共事务；第三，社会治理的直接目的是提高社会公共事务的治理效能，最终目的是最大限度地维护和增进公共利益。社会治理过程中，政府、民间组织、公民个人等主体充分利用各自的资源、知识、技术等优势，发挥出对社会公共事务“整体大于部分之和”的治理功效。

社会治理是当代社会公共管理职能社会化的结果。[1]传统公共管理是以政府为中心的“统治”“管理”，社会和市场则处于边缘地带。政府通过对权力的独家垄断，建立起对社会的垂直控制体系。与传统的政府公共事务治理主体不同，社会治理强调除政府外，市场、社会组织也应当成为社会治理的主体。治理主体的多元化在一定程度上优于二元对立的治理模式，能够更好地适应现代社会的发展，顺应社会的潮流和民众的需要。社会治理因此成为目前世界各国共同关注的议题，这也是完善公共事务治理的时代性要求和战略性要求。

中国的改革是一个创造多元社会主体和复兴社会主体性的过程。多元化的社会治理主体要求与政府分享治理权力并结成伙伴关系，对社会公共事务进行协同共治，从而在社会整体性治理中实现合作共赢的局面。然而，在我国传统的党政部门主导型的社会管理模式下，政府部门几乎是社会管理中的唯一主体，这就大大压缩了其他社会主体参与社会治理的空间，导致了其他治理主体的利益表达与利益诉求严重受阻。同时，也使得政府容易陷入“利用国家机器解决一切社会问题”的窠臼，从而带来一系列的利益冲突与社会矛盾，加剧社会管理困境。这说明，以政府部门为单一治理主体的社会管理模式，已无法有效应对极为复杂的现代社会。现代社会是一个以公正求统一的社会，是由自由人与负责人构成的社会，而不是由统治者与被统治者构成的社会。因而，作为一种治理的社会，现代社会应是一个不断开放的“域”，以前完全由政府部门支配的社会管理模式，已不适合现代社会治理的需要，必须不断吸引其他社会主体加入社会治理领域，从而实现社会公共事务的协同共治。这预示着公共管理领域内的一场变革已在所难免，一种取代传统管制行政的治理模式正呼之欲出。而社会治理所推行的调控方式使政府的地位和传统角色发生了根本的变革：政府成为一个整体的一部分，一个体系的组成部分，其决策权的行使以便利和观察社会活动为依归，适应了当前经济社会发展方式变革的需要。从根本上来说，社会治理这一新范式是我国政府治理模式变革取向的必然逻辑，也是实现有效社会治理的理性模式与路径选择。

二、实践困境：制约社会治理创新的障碍分析

（一）政府管制行政模式的影响

社会治理的实施需要“多元主体”参与治理。在行政过程中，政府应自觉将集权、等级制、命令限定在必要的最小范围内，主动将公共权力分配给社会，注重各社会群体的互补性功能和协助性作用，并且通过合作与相互竞争来实现多元主体的治理。然而，我国现有的社会管理仍未摆脱传统的管制行政模式的影响。传统管制型政府是一种注重管制而轻视服务、注重管理过程而忽视管理结果、以政府为本位而非以公民为本位的政府。在这种模式下，政府凭借着强制性的公共权力，对社会生活全面干预并垄断公共事务的管理，承担着“统治者”的角色。行政权绝对处于单向支配地位，政府官员的意志绝对凌驾于社会之上，不容社会各方的置疑与反驳，协商与合作更谈不上。久而久之，社会治理的相对方容易对政府产生不满情绪，甚至是积聚成强烈的对抗心理，社会治理措施将因相对方有形或无形的拒绝和抵制而大大降低功效。另外，管制行政中，由于缺乏对行政权力的制约，理性的有限性使行政体制易滋生官僚主义，从而损害行政效率。

（二）公民社会力量微弱

公民社会是各个成员作为独立的单个人的联合，因而也就是在形式普遍性中的联合，这种联合是通过成员的需要，通过保障人身和财产的法律制度以及通过维护他们特殊利益和公共利益的外部秩序而建立起来的。公民社会主张普遍利益、公共领域及公共精神等。它既与国家互动合作，使政府权威具有合理性与合法性，又制约、平衡和控制国家权力。然而，受过去高度中央集权体制的影响，当前我国社会的独立性并不强，国家对社会资源在很大程度上进行控制和垄断，社会并没有完全从国家中分化出来。首先，公民社会的载体——社会组织大部分都严格处于政府的权力控制之下，在社会治理方面成为政府的衍生之物，在政府的统一部署下对社会的人力、物力、财力等资源进行分配、安排和管理。其次，在政府严格而全面的控制之下，政府与社会之间往往是一种自上而下的、单一的“权力——服从”型关系。社会被当作公共权力指向的对象，过多地强调社会、公民必须服从政府的管理，他们的意愿和要求却缺少理性、有序表达的渠道与机制，更不可能以自身的力量影响政府决策行为。可见，在微弱的公民社会中，各社会群体无法通过独特的方式、渠道进入一个稳定的利益表达场所，在共同利益的基础上将分散无序的个体潜在影响力形成一股合力，以实现对社会的治理。

（三）公民治理能力低下

随着社会主义民主政治不断推进，我国公民治理能力有了很大的提高，然而仍然存在着诸多的问题，公民意识在苏醒，但仍缺乏自主力量。受传统专制制度、臣民文化和社会公共领域缺失的影响，长期以来，一些基层社会公众也习惯于接受统治和控制，默认或认同周遭事物，缺乏监督和批判精神，公民参与决策与治理的能力低下，至于走向由基层公众自己主导的公民治理更是遥遥无期。在社会治理中，不少公民喜欢扮演“搭便车者”和“看门人”的角色，这无疑会影响社会治理的效果。此外，我国当前的政治体制还不能很好地保证公民参与渠道的畅通，长期习惯公共权力主宰型的地方政府在很大程度上压缩着公民参与社会治理的空间，公民大众与公民组织缺乏对社会治理政策的实质性影响。

三、路径探寻：社会治理创新的实现

构建社会治理创新的局面，变革当代中国政府与公民社会关系的基本途径，需要政府、社会组织和公民等多元治理主体的共同努力。从公共权力和社会资本两方面入手，在变革和重塑政府治理模式的过程中，在基于信任的基础上，构建一个政府与社会组织、公民合作的广泛的社会治理格局，是我国真正实现社会有效治理的路径选择。

（一）推进行政改革，发挥政府作为治理主体的主导性作用

政府是社会治理的主导力量，这是相当长时期内的现实。政府的主导性是由政府的权力特征决定的。在我国，政府集中掌控着管理社会事务的各种资源，作为社会公共利益的代表者、维护者，在社会治理中处于主导地位或支配地位，这是社会治理的政治基础。

1.由管制型行政向合作型行政转变。管制行政已不能完全满足社会的实际需要，而社会治理是试图超越管制行政的一种新型治理模式，它可通过弱化权势的力量，使社会群体主动参与、积极配合，顺利实现对社会的治理。协同理念将替代管制理念成为政府行政的价值范式，从而实现人类社会治理模式的人性回归。社会治理冲破了管制行政的思维模式，要求政府突破工具理性的思维惯性，转向从价值理性出发，以社会和公众为中心，及时、准确地了解社会和公众的需求，实行合作行政。[2]而当前我国社会的管理活动仍受制于“统治”或“管制”理念，僵直、强制、单向的管理方式日益暴露出不少弊端。因此，合作型行政是行政管理理念的转变和行政作用空间拓展的逻辑必然。在行政过程中，政府可将货币、法律、知识、伦理等要素作为社会系统的控制参数影响社会各方形成规范的思想指向与价值体系，从而引导社会治理中各方的平等参与、相互信任和相互合作。在这种氛围中，政府本着平等、独立、民主、责任、宽容的人文精神，融入现代行政管理的精髓，通过与社会各方的沟通、协作、激励、扶持等措施，调动社会各阶层参与行政的积极性并以行政指导、行政奖励或行政规划等强制性较弱的方式来促进各方利益的有效融合，实现对社会的共同治理。可见，改变政府在社会治理中“惟我独尊”的观念，可极大推进管制型行政向合作型行政的转换。

2.建立保障社会治理创新实施的程序性制度。没有完备的程序性制度框架设计，社会治理创新就缺乏有效性和现实性。要建立配套的保障社会治理顺利实施的程序性制度，首先应完善和规范相关的法律政策，依法管理、监督各社会集团、群体，明确政府的指导和监督职能，为社会各群体进行社会治理提供制度空间；通过科学合理的司法和行政框架，明确各自的法律地位、职责权限和运作规则，增强社会各组织、各团体自我管理的能力，为创建新型的社会治理创新体系提供优良的法制基础。其次，制定各部门社会治理的工作制度，作为行政行为的外部控制机制。通过政务公开制度、公示听证制度、信访调解制度、行政问责制度等程序性制度规制政府的行政方式和政府与社会各群体的关联方式，约束政府机构一些脱离社会现实的无规则的行政行为，促使其与社会群体协同运作，实现社会治理的有序结构，从而形成社会治理的工作机制。最后，要建立和完善践行社会治理创新的评估和监督制度。科学确定评估的内容和指标体系，把外部的评估如社会各集团、各群体的参与度和对政府工作的满意度作为评估的主维度，把治理主体多元化、治理权威多样性、社会各群体的动态协作性、各阶层内部的协调性、社会的稳定作为评估的重要内容，形成政府工作绩效的导向。实现监督主体多元化，对在社会治理过程中将个人意志凌驾于社会之上，独自主宰社会事务，甚至因违法用权而侵害社会利益的政府部门及公务员应追究责任。

（二）拓展公民社会参与路径

1.发展和培育社会组织，壮大社会治理多元主体实力。公民社会组织是社会治理赖以实现的“关键加入者”，社会治理的实施需要政府确认“多元主体”参与治理的资格并主动分配公共权力给公民社会，注重与公民社会的沟通、协调与合作，实现对社会的共同治理，以求公共利益的最大化。社会组织是公民社会的重要载体，是一个社会结构中必要的组织形态，是公民社会的推动力量。因此，增强我国公民社会的力量就必须加快发展社会组织，提倡多部门的合作，即“政治国家与公民社会的合作，政府与非政府的合作，公共机构与私人机构的合作，强制与自愿的合作”。为此，必须让社会组织有持续的发展空间和更多的自主权利，使政府、社团、公众等各种不同的力量处于一种平衡的状态。在现代社会里，社团将和政府、企业在越来越广泛的领域里合作交融，而不是彼此对立、互不相干。社团与政府、企业的广泛的、深度的合作，将为建设一个多元化的、丰富和民主的社会奠定基础。发展社会组织必须注重以下几点：首先，完善和健全各类社会组织的管理法规和政策，明确政府的业务指导和监管职能，为社会组织的发展创造自治空间；通过科学合理的司法和行政框架，明确社会组织的法律地位、职责权限和运作规则，建立自律机制，实现其成员的自我管理，为发展新型的社会组织提供优良的法制基础。其次，从政策法律上确保社会组织的正规性、参与性和自主性，提高其自治程度，使社会组织具备与政府建立信任合作关系的坚实基础。最后，加强指导和沟通协调，建立政府与社会组织的沟通、协调机制，畅通信息交流渠道。制订涉及社会组织利益的法规规章、公共政策、行政措施、发展规划时，应主动征求和听取相关社会组织的意见和建议。

2.提高社会组织的公信力和动员能力。公民是多元治理主体的基本细胞，社会组织中的公民参与很大程度上依赖于该组织的公信力和社会动员能力与水平。然而，由于多种因素的制约和影响，我国公民过多相信政府，而对社会组织信任度不够，公民参与度也就不高；过度营利也导致社会组织缺乏社会公信度。因此，提高社会组织的公信力和动员能力，需要政府继续强化宏观调控而缩小行政干预和职能辐射范围，在政策导向、经费筹集、授权委托、业务活动、公信力铸造等方面给予社会组织以大力支持和帮助。同时，社会组织也应该充分利用“社会事业社会办”所提供的广阔舞台，强化公民的民主参与意识和公民精神，进而促进社会组织的蓬勃发展和独立运作，实现自我管理、自我服务、自我协调、自我监督功能，积极参与社会治理，以达成多元主体的正和博弈关系的和谐发展。

（三）提高基层民众社会治理能力

社会治理视域中的“公民”应该是具有现代公民意识和公民能力的合法公民，这是社会治理得以实现的社会基础。同时，作为社会公共事务最根本、最直接的践行者和基本单位，公民个人的意识、态度、方式和能力，对于提高社会治理的绩效至关重要。然而，在我国现实社会生活中，基层公民普遍缺乏公共精神，存在“搭便车”现象，公民治理能力低下，无法对社会进行有效的治理。欲使公民主动地参与社会治理，积极寻求与政府和其他主体进行合作共治，必须强化公民的主体意识和公民能力。而公民能力不仅是公民个人努力的结果，而且依赖于国家为公民提高自身能力创造条件。为此，首先应建立完善的公民教育体系，发挥其培养公共精神、提升公民治理能力的作用。注重教育时间、地点和方式的灵活性，通过不定期举行公民能力培训等活动，对公民进行灵活性、多渠道的公民意识教育，帮助公民更好地树立公民精神，提高参与治理能力。其次，要进一步拓展和创新基层民众有序参与社会治理的形式与渠道。通过“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为基本内容的民主政治活动形式，逐步提高基层公民大众以“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”为基本特征的公民治理能力。

（四）建立社会治理创新的互动衔接运作机制

社会治理创新的成效与政府、社会组织、公民等治理主体之间的互动与协作程度也是密切相关的。社会治理是一个开放的系统，系统的存在靠机制支撑，其发展也要依靠机制整体功能作用的发挥。[3]机制合理能促进系统的发展，机制不合理则会阻碍、甚至破坏系统的发展。因此，将这些治理主体互相制约、相互协作的行为衔接机制有效地融合，社会治理才能具备有利的条件和环境。这需要对各治理主体的内部结构以及运作模式进行相应的调整和优化，使他们在功能上互相取长补短，实现协同增效。

1.要实现组织网络的衔接。组织网络的衔接可将社会治理活动过程中的人、财、物、信息等资源，在一定的时空内进行合理、系统、有效的整合，构建多边、多重互动组织网络。在治理过程中，致力于各治理主体之间的多边互动，使社会治理从单向、双向活动发展为多向、多重互动活动，以形成一个立体的、开放的、互动的组织网络机制并充分发挥这个网络的功能，使社会各方平等地享有参与治理的机会。为此，政府部门应参照公民社会的网络化、扁平化的组织体系，改革政府组织网络。同时，公民社会也应借鉴政府组织网络管理的有效性，重塑公民社会组织网络和社会结构，促进公民社会同政府组织网络的有效衔接。

2.要实现工作制度的衔接。应通过行政问责、公示听证、信访等工作制度，形成社会治理的长效工作机制，避免不同治理主体同时运作时出现关系紊乱的局面。这就要求政府必须从传统的行政化管理模式向协调、服务的方向转变。其余各子系统相互之间应主动联系沟通，并在各系统内建立常规的工作联系制度，着力完善与外部环境有效衔接的工作制度，并可将工作制度的衔接纳入绩效管理和绩效考评之中，最终形成一条环环相扣、功能强大的工作制度链。

3.要实现技术平台的衔接。现代网络信息技术是社会治理的技术支撑，为社会治理各主体之间信息的获取、分析、评价提供了技术平台。各主体可运用现代信息网络技术超越时空障碍实现资源共享，进而形成一个彼此依赖的、动态的自组织网络系统，构筑政府、社会组织、公民一体化，点、线、面相结合的动态性、柔性化的社会治理系统。

参考文献：

[1]虞谷民.政府与社会公益组织协同机制探析[J].党政论坛，2012，（8）.

[2]程关松.在法治中国理念引领下创新社会治理体制[J].江西社会科学，2013，（11）.

[3]杨仁忠.从《决定》看社会公共领域在创新社会治理体制中的独特作用[J].理论探讨，2014，（1）.

【责任编辑：闫生金】