新中国公共财产概念的历史考察——以宪法为中心

汪庆红

( 浙江财经大学 法学院，杭州310018)

一、问题的提出

“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”是我国宪法在经济发展与财产保护方面确立的一项基本原则。但长期以来，人们对这一宪法原则的理解仍停留在教科书式的理论解读层面。尤其是对作为核心要素的“公共财产”概念缺乏细致深入的研究。直到2005 年，这一现象才有所改观。

是年8 月，有学者针对全国人大法工委公布的《物权法》草案未明确“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”的宪法原则，并倡导公私物权平等保护的理念，而提出草案违宪的指控。此后，《物权法》草案违宪论的支持者与反对者针对“公共财产”的概念解释问题展开争论。大体而言，违宪论的支持者认为现行宪法中“公共财产”的内涵与外延与“国家的和集体的财产”完全重合;［1］而反对者则以“国家的和集体的财产”与“公共财产”完全一致仅限于公法领域为出发点，主张在物权保护的私法领域，公私财产拥有完全平等的法律地位，宣称“‘国家财产神圣不可侵犯’不写入物权法”具有充分的正当性与合宪性。［2］

有学者将这场学术争论概括为“手段的正当性”与“目的的正当性”之间的对峙。［3］言外之意，草案违宪论的支持者因为得到了现行宪法第12 条的规范性支持，而获得了“手段的正当性”;而公私财产平等保护理念则因难以通过合宪性审查的“宪法之门”而必将被抛弃。尽管嗣后物权立法的实际结果似乎印证了该学者的预期:最终通过的《物权法》以“保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利”的宪法表述和“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护”所谓“一体保护”的技术规则，回避了公私物权的平等保护问题。但在笔者看来，将违宪论的正当性归结于宪法的规范性支持，并不符合我国公共财产制宪的理论逻辑。正如当时国外媒体所评价的，违宪论之所以能占据上风，更多地是基于其在意识形态上的优势地位。实际上，就其分析思路而言，违宪论者对“公共财产”概念的解释，眼光只停留在现行宪法第12 条的字面表达上，而无视这一条款形成的历史背景和价值基础，即仅仅关注宪法条文的字面含义，而不注重探寻制宪者的本来意图。仅就其所采用的宪法解释所应极力避免的思路和方法，［4］就足以判断违宪论者对相关宪法条款的解释难以做到准确与全面，更有可能是偏离与悖逆。

之所以如此，是因为存在这样的历史事实和思想共识，即包括公共财产条款在内的现行宪法的诸多条文都是在吸收和借鉴此前的多部宪法相关条款的条文表达和规范体例的基础上制定而成。由此，对我国宪法中公共财产条款的基本内涵，需要结合其形成与演变的历史过程，才能获得准确的理解。另一方面，作为社会主义宪法区别于资本主义宪法的标志性内容，［5］201“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”原则应当具有超越不同社会发展阶段和社会经济体制的共同性内涵。这意味着，对现行宪法公共财产条款的理论解读，历史分析是其中应当受到重视的一种视角和方法。有鉴于此，本文以建国以来的宪法性文献为分析对象，对该文献所使用的“公共财产”相关概念和制度设置及其历史背景进行分析，进而梳理新中国宪法中公共财产概念演变的基本逻辑，揭示“公共财产”概念的完整内涵和外延。

二、新中国公共财产概念演变的历史考察

在新中国制宪史上，“公共财产”概念的使用，最早可追溯到1948 年8 月华北临时人民代表大会通过的《华北人民政府施政方针》。该宪法文件在确认新解放区和新解放城市的财产没收政策时规定:“没收敌方的公共财产，没收蒋、宋、孔、陈四大家族和其他首要战犯的财产，没收真正属于官僚资本的工厂、商店等一切企业，归新民主主义国家所有。”［6］结合上下行文，不难发现，此处“敌方的公共财产”与四大家族和其他首要战犯的私人财产、官僚资本相对，而所谓官僚资本主要是指“由国民党中央政府、省政府、县市政府经营的企业和国民党大官僚分子所经营的企业”，［7］这意味着，“敌方的公共财产”就是指与国民党政府所控制的经营性财产和私人财产相对的那些用以满足公共利益需要的财产。或者说，“公共财产”概念所表达的重心在于其功能的公共服务特质，而不是私有或国有财产的满足私人或国家等特定主体利益需要的私人性。

1949 年9 月通过的《共同纲领》从两个角度对公共财产做了更为具体的规定，一是在“总纲”将保护“国家的公共财产”、“合作社的财产”、“工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产”(第3 条)设为新中国基本经济制度的重要组成部分，并将“爱护公共财产”(第8 条)确认为国民的基本义务;二是在“经济政策”一章确认国营经济性质和地位时，宣布“凡属国有的资源和企业，均为全体人民的公共财产”(第28 条)。［8］70-72从这三个条文的概念表达和行文逻辑看，首先，对公私财产的保护都是以发展经济而非保障权利为出发点，这表明新中国对公共财产的保护注重的是其经济效能的发挥。尤其值得关注的在于，这种规范体例多为以后的公共财产制宪运动所继承。以后的多部宪法对“公共财产”的核心条款都设于经济制度的相关章节。其次，第28 条在“公共财产”冠以“全体人民”的修饰语，表明全体人民的公共财产并非限于“国有的资源和企业”，还包括其他财产，比如社会团体的财产及其他社会公益性组织的财产。［9］最后也是最重要的，根据第3 条各类财产的排列顺序及其逻辑关系和第28 条的规定，完全可以将“国家的公共财产”解释为国有财产，但“国家的公共财产”包含了比“国家的财产”更多的内涵。这个内涵就是国有财产所蕴含的满足人民群众生产与生活需要的公共功能，即作为“人民共和国发展生产、繁荣经济的主要物质基础和整个社会经济的领导力量”(第28 条)。总之，《共同纲领》所确认的“公共财产”概念内涵的重心在于其服务公共利益的公共性而非满足权利主体个人需要的私人性;或者说，公共财产的本质特征在于作为满足公共利益需要的物质实体，而不是特定主体所有权的客体。

1954 年9 月20 日第一届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》(以下简称“1954 年宪法”)涉及公共财产保护的条款有二，一是第58 条，将“保护公共财产”设定为地方各级人大的基本职责;二是第101 条，宣布“中华人民共和国的公共财产神圣不可侵犯”，将“爱护和保卫公共财产”设为公民的基本义务。［8］81-83

与《共同纲领》相比，1954 年宪法的公共财产保障条款具有两个显著特点:一是公共财产优先保护的宪法地位得到明文确认。宪法首次使用“中华人民共和国的公共财产神圣不可侵犯”的表述方式，确认了公共财产在保护上对私有财产优越权的合宪性。具体就法律实践层面，按照宪法制定后不久(1954 年9 月30 日)“根据中华人民共和国宪法和实际情况的需要”而制定的《刑法指导原则》(第38 -40 条、63 -67条)的规定，侵犯公共财产的犯罪处刑要重于侵犯公民财产的犯罪。［10］179-186二是进一步明确公共财产的具体内涵和外延。一方面，宪法用“中华人民共和国的公共财产”替代《共同纲领》中“国家的公共财产”或“人民的公共财产”的表述，意味着公共财产的物质形态既非国有财产那么狭窄，亦非人民的财产那样宽泛。按照前述《刑法指导原则》(第37 条)的规定，公共财产由“国家所有的财产”、“合作社所有的财产”、“公私合营企业的财产”、“人民团体所有的财产”、“国家管理、使用或者运输中的财产”构成。［10］179这意味着宪法所确认的公共财产的范围主要就是学者所宣称的“全民所有制的财产和集体所有制的财产”。［11］另一方面，1954 年宪法之所以使用“公共财产”的表述，是要体现这种财产形式还有另一个也是根本的品质，即服务公共利益的特质。众所周知，1954 年宪法是在参照前苏联1936 年宪法和结合中国与国际经验的基础上制定而成。其中就公共利益保护而言，1954 年宪法更多地考虑了中国经验并借鉴其他民主国家的制宪经验，这不仅表现在1954 年宪法中强调维护公共利益的第13、14 条是前苏联宪法所未设的，更明显的体现则在于1954年宪法用“公共财产”取代前苏联宪法中“公有财产”的概念表述。1936 年苏联宪法第131 条规定，“凡苏联公民必须视社会主义公有财产为苏维埃制度神圣不可侵犯的基础，祖国富强的源泉，全体劳动群众优裕文明生活的源泉而加以保护和巩固”，［12］1954 年宪法第101 条将这一表述改为“中华人民共和国的公共财产神圣不可侵犯;爱护和保卫公共财产是每一个公民的义务”。从这一改造不难发现，新中国的制宪者并未简单地将财产的公有性视为优先保护的正当理由，而是试图将财产归属的公有性与服务功能的公共性共同作为公共财产的基本品质，即如当时学者所普遍理解的，国有财产和集体财产之所以成为公共财产，也是因为“这两种公共财产的存在与发展，是我国建设社会主义，消灭一切剥削现象、贫困现象和落后现象的可靠保证，也是我国人民逐步改善与提高物质文化生活水平的可靠保证”;［13］“每一个公民有义务爱护、保卫它，就是为了建成社会主义社会的共同利益。”［14］由此可见，1954 年宪法之所以确认“公共财产神圣不可侵犯”的理念和原则，根本的原因在于公共财产就是“国家和人民的根本利益”的体现。［15］正是在这个意义上，宪法第14 条“国家禁止任何人利用私有财产破坏公共利益”与第101 条“中华人民共和国的公共财产神圣不可侵犯”实际上是公共利益优先的宪法理念和原则在私产保护限制与公民义务设定两个不同层面的体现。

在新中国制宪史上，1975 年宪法虽然在形式与内容上都存在较大的缺陷，但在公共财产保护问题上，较之于1954 年宪法而言，却是一个难得的进步。这突出表现为该宪法将1954 年宪法中置于“公民的基本权利和义务”一章中的“公共财产不可侵犯”条款提前到“总纲”一章，将其作为社会主义经济制度的基本原则;同时，适应1956 年生产资料的社会主义改造完成后，我国所有制结构转变为全民所有制和劳动群众集体所有制构成的所谓“一大二公”格局的现实，将“中华人民共和国的公共财产”改为“社会主义的公共财产”的表述。［8］85尽管“公共财产”的限定词发生了改变，但其基本内涵和外延并未发生实质变化;相反，1975 年宪法的条文设计使“社会主义的公共财产”的概念更为明晰。宪法在宣布“社会主义的公共财产不可侵犯”的基本原则之后，第8 条进一步规定，“国家保证社会主义经济的巩固和发展，禁止任何人利用任何手段，破坏社会主义经济和公共利益。”从行文逻辑角度不难发现，“公共财产不可侵犯”的目标价值在于“社会主义经济的巩固和发展”，公共财产保护成为社会主义经济发展和公共利益实现的制度内涵与实践要求。由此，“社会主义的公共财产”尽管仍然以全民所有的财产和集体所有的财产为其存在形态，但其核心内涵和宪政价值仍在于服务公共利益和建设社会主义，即作为“加速经济建设、国防建设和提高人民生活的物质保证”，和“坚持社会主义道路，保卫社会主义成果，巩固无产阶级专政，防止资本主义复辟”的物质基础。［16］

1978 年宪法大体沿用了1975 年宪法的制宪思路，继续将“社会主义的公共财产不可侵犯”确认为国家经济制度的基本原则，将“社会主义全民所有制经济和社会主义劳动群众集体所有制经济的巩固和发展”确认为公共财产保护的基本目标，用“社会经济秩序”、“国家经济计划”、“国家和集体的财产”和“公共利益”等表述，使公共财产的概念具体化(第8 条);同时也恢复了1954 年宪法的条文设置，将保护公共财产规定为地方人大的基本职责(第36 条)和公民的基本义务(第57 条)。［8］89

1982 年宪法即现行宪法的公共财产条款是在对前三部宪法的相关条款进行嫁接的基础上形成的:继承了1954 年宪法“公共财产神圣不可侵犯”的表述与1975 年宪法作为国家经济制度基本原则的规范地位;延续1954 年宪法和1978 年宪法的规范体例，将保护公共财产确认为公民的基本义务。但现行宪法的公共财产保护条款在条文表述上存在明显的言不尽意的缺陷。宪法(第12 条)在宣布“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”、“国家保护社会主义的公共财产”之后，规定“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产”。如果将其与1975 年宪法和1978 年宪法相比，就会发现现行宪法用“国家的和集体的财产”的具体而单一的用语取代1975 年宪法“社会主义经济和公共利益”、1978 年宪法“社会经济秩序”、“国家和集体的财产”、“公共利益”等多个表述。或者说，相较于前两部宪法，现行宪法最大的改变是直接用“国家和集体的财产”概括“社会主义的公共财产”的权属形态，而省去了社会主义经济秩序和公共利益等服务目标表述。但服务目标表述的省却并不意味着现行宪法中“公共财产”概念内涵的改变，实际上，无论是计划经济时代的权威教材还是市场经济时期官方组织编写的教科书，都将“社会主义的公共财产”解释为维护“宪法和法律所确认的社会秩序”、“促进社会发展，提高人民的物质生活和文化生活的条件”，［17］301“巩固人民民主专政、进行社会主义现代化建设的物质基础，是增加人民收入、提高广大人民的物质和文化生活水平的物质源泉，也是我国人民享有各项基本权利和自由的物质保证”。［18］可见，在主导观念中，人们继续将公共财产定位于满足公共利益需要的物质财富。或者说，现行宪法是用一种缺省表达的方式对社会主义公共财产的本质特征与外部表现作出规定:列举了“公共财产”的物质形态，而省却了其作为服务公共利益的本质内涵。

三、新中国公共财产概念演变的逻辑解读

基于对上述历史进程的考察，我们不难发现，新中国宪法或宪法性文献中所使用的“公共财产”概念的内涵定位与外在表现呈现以下两个特点:

第一，“公共财产”是“经济制度”或“经济政策”规范体系下的基本范畴。这意味着，新中国宪法文件中的“公共财产”不是权利客体意义上的概念，而是作为经济建设的基本要素成为宪法关键概念的;或者说，新中国制宪者是从促进经济发展或实现国家经济职能，而不是从保障国家或其他主体的财产利益的角度，确立公共财产保护机制的。究其原因，在于制宪者接受了这样的理论认识，即“财产是和一定的条件，首先是同以生产力和交往的发展程度为转移的经济条件相联系的，而这种经济条件必然会在政治上和法律上表现出来”。［19］或者说，财产关系首先的和根本的是一种经济关系，其次才是政治关系与法律关系。这意味着，作为国家根本大法，宪法的首要使命就在于确认和宣布各类宪法主体在财产占有上的地位，将作为生产关系总和的经济基础落实为具体的宪法关系。由此，在确认生产资料各类所有制的基础上，将国家、集体和公民对各类财产的所有权内容及其宪法地位予以明确规定，就成为任何一部以马克思主义理论为思想基础的宪法的默认内容。而新中国各部宪法所确认的“公共财产神圣不可侵犯”原则，就是对属于全体人民或特定集体经济组织的部分劳动者的财产，或代表全体人民根本利益的国家所占有的财产，在整个社会财产体系中所拥有的优先保护地位的宪法表达。也因此，“社会主义公共财产神圣不可侵犯”成为社会主义经济制度而不是权利保障的基本原则。

第二，“公共财产”的核心内涵在于其服务公共利益、满足公众需求的公共性特质。从1954 年宪法开始，虽然在宣传手册或学者的普遍理解中，各部宪法所确认的“公共财产”的实物形态与国有财产和集体财产的总和大体一致，但其核心内涵却在于为“逐步提高全体劳动人民物质生活水平和文化生活水平”、确保“公民享有各项权利和自由”提供物质保证意义上的公共特质。这也是《共同纲领》使用“全体人民的公共财产”、1954 年宪法使用“中华人民共和国的公共财产”和之后三部宪法使用“社会主义的公共财产”所要表达的真实内涵。至于这些宪法、宪法性文件所使用的诸如“国有的资源和企业”或“国家和集体的财产”，都不过是特定历史发展阶段公共财产的具体表现形式而已。或者说，就公共财产而言，其本质内涵在于其服务公共利益的特质，而财产属于国家所有或集体所有不过是其存在的权属形式。这意味着，如果具有服务公共利益的公共性特质，即便是其他主体的财产——如“有些私人捐献给公共使用的财产”［5］201或“用于扶贫和其他公益事业的社会捐助或者专项基金的财产”(刑法第91 条第1 款)——也应该属于公共财产的范围;甚至不妨进一步推导，某些即便属于“国家和集体的财产”，如果其不具有服务公共利益的宗旨和功能，就不应列为公共财产。

总之，新中国成立以来所制定的历部宪法或宪法性文献中，“公共财产”的核心内涵在于其存在意义和服务功能的公共性，而非物质形态和价值体现上的权属性。在这个意义上，“公共财产”并非“公有财产”的同义词，而是相对于私有财产和公有财产的社会性与公益性的物质财富。

四、“公共财产”与“公有财产”之间的逻辑与历史关联

根据上文的历史考察与逻辑分析，我们认为有必要对国有和集体财产与“公共财产”之间的历史与逻辑关系进行重新梳理。一方面，作为社会主义公有制经济的物质表现，国有和集体财产的本质特征与固有使命在于其为社会秩序的稳定、社会经济的发展、人们生活水平的提升和权利自由的实现提供物质保证，因而与“社会主义的公共财产”之间有着根本意义上的逻辑关联，进而享有作为“社会主义的公共财产”的神圣不可侵权的宪法地位，是我国根本制度的社会主义性质的应有之义。但另一方面，从财产管理和运行实际层面考察，处于不同管理主体和服务对象定位不同的国有财产，其服务公共利益的品质也有所不同。

大体而言，计划经济时代，国营企业的生产活动以全面完成国家计划为基本使命，企业自身成为政府的下属机构，其经营管理受政府机构的全面控制;集体企业的生产经营虽然主要是为了满足本集体经济组织的劳动者的生活需要，但也具有“满足社会全体劳动者的生活需要”的目的，因而也需要接受国家计划指导。［20］在这种政企不分、政企合一的管理模式下，国营企业和集体企业所管理的国有和集体财产与国家机关、事业单位或社会团体所占有的国有财产在服务公共利益的目标定位方面，并没有实质性差异，赋予其作为“社会主义的公共财产”的神圣不可侵犯的优越地位，是计划经济的必然要求。但在市场经济条件下，政企分开、两权分离的管理模式，使国有企业和集体企业获得了更大范围的经营自主权。1993 年通过的第8、9 条宪法修正案甚至取消了国有企业“服从国家的统一领导和全面完成国家计划”、集体经济组织“接受国家计划指导”的公共义务。这意味着国有企业和集体企业所经营管理的国有和集体财产有了更多的自利性，其在满足企业自身发展、提升职工福利方面的私利性考量比重不断加大;即便是国有和集体企业在确保国有和集体资产保值增值上的公共义务，也主要是通过《公司法》或城乡《集体所有制企业条例》所规定的分配利润、国有资产监督管理机构或集体经济组织履行出资人权利等商法行为的方式予以实现。总之，在市场经济条件下，即如《全民所有制工业企业法》(第2 条)、《乡村集体所有制企业条例》(第6、10 条)、《城镇集体所有制企业条例》(第5、6 条)以及1999 年9 月22日中共十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》(以下简称“《决定》”)所规定的，国有企业和集体企业已成为“依法自主经营、自负盈亏、独立核算”的“法人实体和市场主体”，其所经营管理的国有财产和集体财产也演变成为一种满足企业及其出资人和职工私益需要的经营性财产，而非服务于公共利益的公共财产，这些财产就不再具有国家机关或事业单位所管理的国有和集体财产那样的满足公共利益需要的公共性。因此，国有和集体企业所经营管理的财产就不应列为公共财产的范围，也不应享有只属于“社会主义的公共财产”的相对于私有财产的优先保护权。只有这样理解，才合乎新中国公共财产制宪的内在逻辑，也合乎社会主义市场经济运行的规律性要求和《决定》所确立的“促进各种所有制经济公平竞争和共同发展”的基本方针。

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