关于矿产资源宏观调控的若干思考

【摘 要】当前我国正在谋划布局“十三五”时期经济社会发展和矿产资源开发利用工作。加强和改善矿产资源宏观调控，对于构建矿产资源管理长效机制、支撑生态文明建设、保障国民经济平稳有序运行具有重要意义。本文分析了我国矿产资源宏观调控面临的形势与环境，总结了矿产资源宏观调控的探索与实践，提出了建立矿产资源宏观调控机制的设想与思路。

【关键词】矿产资源；宏观调控；形势；实践；机制

矿产资源是工业生产过程中重要的生产要素及物质能量流的载体，其后续产品状况及其在社会生产、消费、流通、分配中的运行与国民经济各领域息息相关。加强和完善矿产资源宏观调控，认清调控形势，总结调控实践，建立调控机制，对于新形势下构建矿产资源管理长效机制、保障国民经济平稳有序运行具有重要意义。

一、矿产资源宏观调控面临的形势与环境

“十三五”时期将是我国加快经济发展方式转变的攻坚时期。随着我国工业化、城镇化持续深入推进，矿产资源保障压力日益加大，资源环境约束更加凸显，矿产资源管理面临的国内外环境更趋复杂，矿产资源宏观调控形势紧、任务重。

1.矿产资源供需矛盾突出、保障压力加大

一是矿产资源储量呈减少趋势，从国内已探明储量来看，我国45个主要矿种到2020年可以保证消费需求的仅9种，其中铀、铁、锰、铬、铜、铅、锌、铝土矿、镍、铂族金属、金、钾盐、金刚石等13个紧缺矿产的供需形势尤为严峻，国内保障能力不容乐观。二是矿产资源需求呈刚性增长态势。2013年我国一次能源消费量达37.5亿吨标准煤，比2009年增长22%；其中，石油消费量达到5亿吨，比2009年增长30%。我国精炼铜、铝、铅、锌、镍、锡的消费量均居世界第一。三是主要矿产品对外依存度持续攀升高。2013年我国铝土矿、钾盐对外依存度超过50%，石油、铁矿石对外依存度逼近60%，铜对外依存度超过70%，铬对外依存度高达97%。

2.矿产资源开发利用粗放局面尚未得到根本扭转

一是矿产资源开发利用效率偏低，矿产资源总回收率和共伴生矿产资源综合利用率平均比国际先进水平低20%，尾矿利用率不到10%，采、选、冶总回收率比国际水平低10%至20%。二是矿业产业结构不合理，相当部分矿山企业在产业链中处于低层次的原料生产和加工端，出现初级产品出口与深加工制品进口并存的现象。三是矿产资源开发环境代价大，全国每年各类矿山排放废水30亿吨，排放废气5400多万立方米，矿产开发产生的废石、尾矿、废渣等固体废物以每年约10亿吨的速度增长。

3.矿产资源管理面临的国内外环境日趋复杂

一是矿产资源配置的虚拟化程度不断增强，金融资本对矿产资源配置的影响越来越大，对矿产资源的投资需求和财富需求影响和冲击着对矿产资源的实体需求，并通过预期和反身性机制影响矿产资源供需和全球均衡。二是全球矿产品市场垄断程度加剧，一些跨国矿业公司控制了全球大多数优质资源、储量和产能，极大增加了供应风险。例如，淡水河谷、力拓及必和必拓三家公司铁矿石出口量，智利国家铜业、必和必拓及英美资源三家公司铜矿出口量占全球贸易量比重均超过60%。三是以矿产资源定价权为核心的全球矿产资源竞争格局已经形成，一些矿业发达国家和国际大型矿业集团，利用自身的金融优势获得国际矿业资本市场和矿产品市场的话语权和定价权，形成矿产资源价格垄断现象，同时由于我国在国际矿业市场上缺乏定价权，包括稀土、钨等优势矿产资源贱卖现象十分严重，贸易争端接踵而至。

二、矿产资源宏观调控的探索与实践

自中央赋予宏观调控职能以来，国土资源管理部门积极探索实践矿产资源宏观调控，形成和积累了许多有价值的经验和做法，在保障矿产资源供需平衡、促进资源集约高效利用和引导矿业市场规范有序发展等方面取得了积极成效，有力支撑了国民经济发展。

1.完善供应政策，促进经济稳定发展和结构优化

近年来，国土资源管理部门立足服务经济社会发展要求，在探索完善资源供应政策、保障矿产品有效供给方面做了大量的工作。开展矿产资源形势分析和监测统计工作，统筹调控矿业权投放数量、结构和时序，实行矿产资源开采总量控制，出台矿产品收储计划，启动实施矿产资源战略储备工作等，不仅有效保障了国民经济运行对矿产品的需求，而且有效抑制了部分工业行业投资过热、重复建设和产能过剩，促进了结构调整。

2.加强规划管理，优化矿产资源开发利用结构布局

规划是矿产资源优化配置和综合利用的重要依据，是调控总量与结构最有力的手段。当前我国正积极研究编制第三轮全国矿产资源规划，首次颁布实施全国地质勘查规划，已经编制完成全国矿山地质环境保护与治理规划，四级三类矿产资源规划体系已经形成并全面落实。通过规划实施，矿产资源调查评价工作积极推进，地质找矿取得重大突破，矿产资源供需保持了基本平衡，矿山结构和布局得到了优化，资源开发利用与保护水平不断提高，矿山环境保护与恢复治理取得了积极进展。

3.推进矿产资源开发整合，规范矿产资源开发利用秩序

加强矿产资源开发整合，实现严格矿产资源开发管理制度，是维护矿产资源开发利用秩序、促进资源永续利用、保障安全生产的重要举措，也是矿产资源宏观调控的有效手段。2005年以来我国全面开展了整顿和规范矿产资源开发秩序行动，2009年起又开展了新一轮矿产资源开发整合行动，打击无证勘查开采，关闭破坏环境和不具备安全生产条件的矿山企业实行矿产资源开发利用情况年度检查制度，开展“三率”检查、矿产资源储量利用调查和矿业权实地核查等。通过整规、整合工作的开展，治散、治乱、治本取得重要进展，矿山布局不合理的状况得到明显改善，矿产资源开发利用规模化、集约化程度不断增强，矿山企业竞争力明显提升。

4.实行矿产开采总量控制，促进优势矿产合理开采利用

实施矿产开采总量控制制度是促进优势矿产合理开采和利用、实现矿产资源可持续供应的重要措施。为了进一步加强开采管理，保护和合理利用优势矿产资源，出台了保护性开采特定矿种勘查开采管理暂行办法，实行保護性开采特定矿种开采总量控制，继续暂停受理新的煤炭探矿权和钨、锑、稀土探矿权采矿权申请，下达钨矿、稀土矿和锑矿开采总量控制指标。经过一系列调控措施，稀土矿山数量减少1/4，钨矿山减少1/6，产能得到了有效调控。

5.深化矿产资源税费改革，调节矿产资源开发经济关系

矿产资源税费是调节矿产资源开发经济关系、促进矿山企业合理利用资源的主要经济手段。我国建立了以矿业权有偿取得和矿产资源有偿开采为内容的矿产资源有偿使用制度，不仅有效维护了国家作为矿产资源所有者的权益，而且在促进矿产资源合理开发利用、调动企业积极性方面发挥了重要作用。中央和地方围绕深化矿产资源税费制度改革做了大量的探索实践工作。开展了矿产资源补偿费征收以储量消耗为依据的试点工作，开展储量动态监测，将补偿费征收和储量消耗挂钩，更好发挥补偿费对提高资源利用率的调节功能。制定了矿产资源补偿费、矿业权价款和使用费中央与地方收益分配制度，将资源开发收益适当向地方尤其是资源原产地倾斜，调动了地方积极性。全面实现了矿业权有偿取得，形成了以市场化为主导，申请在先、协议和招标拍卖挂牌多种方式并存的矿业权出让制度，进一步优化了矿业权配置。

三、建立矿产资源宏观调控机制的设想与思路

当前，矿产资源宏观调控还处于起步探索阶段，已形成和积累了一些经验，但还存在调控认识不足、调控机制尚未建立、调控效应不充分等问题，迫切需要在总结以往矿产资源调控实践、借鉴货币政策和财政政策调控模式的基础上，建立矿产资源宏观调控机制，实现调控的制度化和机制化，促进矿产资源管理方式转变。

1.强化矿产资源宏观调控的地位和作用

深刻认识矿产资源在经济社会发展中的物质基础地位，切实提高矿产资源对经济社会发展保障程度，做大做强矿产资源产业。充分发挥矿产资源产业在国民经济中的产业先导作用，通过矿产资源区域布局规划、矿产资源供需总量和结构调节、矿产资源产业链优化调整、矿产资源开发经济利益分配等，发挥矿产资源宏观调控在协调总供给和总需求、优化产业结构、促进城乡统筹发展、促进区域协调发展、落实和谐发展的积极作用。

2.构建矿产资源宏观调控目标体系

按照统筹协调保护资源和保障发展、当前发展和长远发展、矿产资源保障功能和调控作用的要求，研究制定矿产资源宏观调控目标。短期来看，矿产资源宏观调控要能够促进矿产资源集约节约利用、保障国矿产资源供需总量和结构平衡、平抑经济周期。长期来看，矿产资源宏观调控要能够切实提高矿产资源对经济社会发展保障能力、促进经济结构调整和发展方式转变、提升经济社会可持续发展能力。

3.完善矿产资源宏观调控手段体系

矿产资源观调控要以经济手段、法律手段和技术手段为主，合理运用行政手段。建立完善矿产资源产权制度，理顺矿产资源开发利用经济关系，加强矿业权市场建设，完善矿产资源交易制度，重视发挥矿产资源价格机制作用，强化矿产资源税费调节作用，发挥矿业资本市场风险监管和市场优化功能。加强矿产资源战略，强化矿产资源规划，建立矿产资源储备制度，推进矿产资源管理法制建设，完善行政审批和監管制度，建立矿产资源信息监测制度，健全矿业市场中介服务体系。构建现代信息与科技支撑体系，提高对矿产资源开发、利用与保护的监管能力水平。

4.构建矿产资源宏观调控政策体系

健全矿产资源供应政策，规范矿产资源勘查开发准入制度，完善矿产资源财税政策，制定矿产资源收益分配政策，建立矿产资源开发经济和生态补偿制度，构建矿产资源安全保障政策。加强矿产资源管理政策与其他政策的协同配合，建立与财政政策、货币政策、产业政策、投资政策、贸易政策、分配政策等相协调的矿产资源宏观调控政策体系。加强调控力度，注重调控配合，增强矿产资源宏观调控的协调性和有效性。

5.建立矿产资源宏观调控指标体系

围绕经济社会发展形势、矿产资源供需形势、开发利用形势和矿产资源宏观调控绩效，制定包括先行指标、同步指标和滞后指标在内的矿产资源宏观调控指标体系，强化指标体系与矿产资源产业和宏观经济的关联度和配合度。加强矿产资源统计制度建设，探索研究矿产资源核算方法，强化矿产资源观调控的预警和反馈。积极调控，主动作为，增强国土资源宏观调控的针对性和前瞻性。

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[11] 全国矿产资源规划（2008～2015），国土资源部

作者简介：

陈俊楠（1982—），男，江西于都人，汉族，工作单位：中国国土资源经济研究院，职称：助理研究员，主要研究方向：全球矿产资源战略与政策。