浅析环境监理“三同时”制度的“瓶颈”及解决措施

樊晓燕

摘 要：“三同时”是指，“建设项目中防治污染的设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”。“三同时”管理制度是中国的强制性环境管理制度之一，是加强建设项目环境管理的重要手段。执行“三同时”制度可以有效防止产生新的环境污染和生态破坏。但是在现实生活中 ，“三同时”制度往往得不到全面有效的贯彻实施，建设项目环保“三同时”管理中仍存在很多不适应的地方和亟待解决的问题，需要不断与各级环境监理部门和执法部门共同探讨解决之路。

关键词：三同时；环境监理；问题；对策

中图分类号：F294 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）26-0271-02

一、存在的问题以及原因

1.地方保护主义作祟

当前，中国工业化、城镇化快速发展，资源环境约束条件日益趋紧，一些地区环评监管不力、监管不到位、责任不明确、把关不严，使一些不符合国家环保规定的建设项目盲目上马，环保“三同时”制度不落实，环评机构弄虚作假，不当的经济开发活动带来了严重的环境污染和生态破坏，甚至引发群体性事件。一些地区环评管理中重事前审批、轻事中事后监管，一些建设项目未批先建、擅自变更、未验先投、久试不验等环境违法行为突出，严重损害了环评制度的严肃性、权威性和有效性。

2.环境法律不完善

中国对建设项目实行分级审批、管理制度、国家、省、市、县级环境保护行政主管部门根据相关法规规定负责相对应的和规模的建设项目和环境审批、“三同时”制度执行情况的现场检车和环境设施的试运行、竣工验收工作。对国家、省负责审批的建设项目、地方环保行政部门看得见但管不着，管得着的上级环保行政部门却看不见，使得一些建设项目没有落实环保“三同时”制度。

3.随意性建设

建设项目的环保“三同时”制度不落实，“三同时”落实不到位，未经批准建设内容擅自发生重大变动等违法违规现象仍比较突出，这是建设项目普遍存在的问题，并且都是比较严重的问题。如有些项目的建设单位对工程设计、施工的内容有很大的盲目性和随意性，想怎么建就怎么建，今天这样改，明天那样变，说改就改，说变就变，既没有法律观念，更缺乏环保意识。

4.法制观念淡薄

有的建设项目业主不能认真落实环评和批复文件提出的施工期污染防治要求和项目的“三同时”环保配套设施的要求，在工程设计上与环评及批复的相符性就存在不少问题，实际建设情况肯定就更差；一些业主“重生产、轻环保”，“先生产，后环保”，由于不重视落实施工期的环保措施，对环评要求的“三同时”环保配套设施建设往往“短斤少两”。

5.业主素质较低

有些项目一直到生产线建成快要申请试生产核查了，业主才去看环评文件，结果发现没有按照环评的要求完成各项环保配套设施。比如，有的没有建事故池，有的没有安装在线检测装置，有的煤矿没有建设矸石场，有的没有建成环评要求的棚、库，还有卫生防护距离内的搬迁等。于是就想办法赶快“补救”，或者去找某个环保工程公司赶快搞一套设施，不管效率如何先应付过关；或者给环保管理部门说好话，下保证，承诺尽快完成环保配套工程。

6.存在侥幸心理

有的项目要进行试生产核查时，明明存在着许多问题，业主不是积极地去整改，完成“三同时”配套设施建设，而是找种种理由、想各种办法企图蒙混过去，正是因为这样的情况在建设项目实施过程中比较普遍，所以陕西省人大才通过《陕西省实施<中华人民共和国环境影响評价法>办法》要求对施工周期长、生态环境影响大的水利、交通、电力、化工、矿产资源开发等建设项目进行环境监理，需要环境监理在项目建设过程中能够发挥作用。

7.管理制度不健全

由于环保系统内部管理体制不健全、环境管理与环境督查衔接机制不完善，造成审批、监察、验收相脱节。有的地方建设项目经环保审批部门同意建设后，环境监察部门跟踪“三同时”执行情况，环保审批部门负责试用和竣工验收；有的地方建设项目经环保审批部门同意建设后，环境监督察部门跟踪“三同时”执行情况、试运行、环保审批部门负责竣工验收；有的地方环保审批部门只负责项目审批，环境监察部门负责跟踪“三同时”执行情况、试运行和竣工验收；一干存在移交时间差和互助沟通不到位等问题，一定程度上影响了建设项目环保“三同时”的执行，甚至出现环境监督官工作“真空”现象。

8.环境法制观念淡薄

建设单位环境法制观念淡薄，主要体现在，一是没有严格按照环评报告和环保部门审批意见落实环保投资、能省则省。二是在主题工程的建设内容、规模、采用的设备和工艺发生较大变化时，没有重新进行环评。三是在主体工程建设是虽然同步建设了部分环保设施，但环保投入和设施建设与环评和环评批复要求相距甚远。四是在污染防治设施不到位的情况下，擅自投入生产，造成事实。然后边生产边整改，新污染资源成了老资源。五是试生产严重超过期限，仍不主动申请验收，造成久拖不验，长期试生产。

9.监察力量薄弱

环境监察工作任务繁重，环境监察部门的工作除了污染源日常监管外，还承担着污染减排、建设项目“三同时”管理、环境信访、环境应急管理、环境安全等工作、监督队伍人员、编制严重不足、环保队伍还是20世纪90年代的人员编制数量，却承担着是21世纪的环保管理任务，经费不足，甚至捉襟见肘，人员不足，终日里疲于应付已成常态。

二、环境监理“三同时”制度“瓶颈”因素的解决办法

1.高度重视环境监理“三同时”制度

我们要高度重视建设项目的施工期的环境监理，因为业主（建设单位）对环境保护的法律法规，对环评及批复的各项环保措施和“三同时”配套设施的要求不清楚、不理解，这样业主同样需要环境监理在施工期进行伴随性的技术咨询和技术服务。环境监理可以利用自身在环保设施、环保措施及环境管理等方面的业务优势，通过专业的环保技术咨询服务，指导施工单位落实好施工期各项环保措施，协助建设单位配合好环保部门的“三同时”监督检查、建设项目环保试生产审查和竣工环保验收工作。其中包括项目建设过程对周围的环境和生态的影响得到有效控制，“三同时”配套环保设施的进度得到全面落实，环保投资与环保工程的质量得到有效控制，环境安全得到保障。

2.实行环境监理“第三方参与”机制

由于一般的业主是很难自己去管理建设工地的环境质量，业主也不可能对建设项目环境管理的所有技术细节都很清楚，因为他们对环保法规、标准；对环保技术同样不专业，所以必须要聘请“第三方参与”，进行“内行人管理”，环境监理就承担起项目环境管理方面所需要的这个重要角色。参考工程监理的一般作法，环境监理应该是立足于为业主单位服务的定位，作为“第三方”来实施环境监理工作，要依据合同和有关法律法规，按照“公正、独立、自主”的原则，代表业主进行施工期环境保护的管理工作。

3.实行“四控、两管、一协调”

环境监理要做到“四控、两管、一协调”，“四控”指的是帮助和引导业主方面监督、控制项目所在地的环境质量不产生较大的影响；监督、控制环保工程的进度做到“三同时”（即监督管理项目的环保配套设施建设，实现与主体工程同时设计、同时施工、同时投运的“三同时”），控制项目的环保投资；监督、控制项目的环境安全，实现项目建设的环境保护目标，防治和减缓施工造成的的周围环境的污染。“两管”即对建设项目施工期环保制度和现场环境污染控制的环境管理；即要求项目的施工单位必须落实各项污染防治措施，要求建设单位兑现环评报告对环保配套设施建设的承诺。

4.完善环保法律法规加大处罚力度

《环境影响评价法》和《建设项目环境管理条例》赐予环保部门责令建设项目停止建设、期限补办手续、罚款等处罚手段，但在实际执行中可操作性不强，尤其是“限期补办”的存在，无异允许“先上车后买票”、使得环保部门应从法律上被赐予查封违反环保“三同时”制度建设项目的权利。而且要减少自由载量，加大处罚力度，环境处罚向刑事责任方向发展，彻底扭转“违法成木低”的局面。

5.完善管理体制增强环保部门管理权限

加强建设项目级别管辖和地域管辖中同级别、不同地域、不同部门之间的沟通联系，做到上下联动、部门协调、区域互动。系统内各部门要互通信息，实践资源共享，确保行政审批、现场督查、验收各环节无缝衔接，互补脱节。坚持属地管理原则，赐予基层环保部门查处当地非本机管辖违纪建设项目的权限。对违纪的建设项目要查明事实，有管理权限的及时处理处置、无管理权限时的及时上报，或者移交平級单位处理。

6.构建全方位的环境监督检查体系

实行建设项目全方位环境督查，坚持污染防治与生态保护并重的方针，不仅要关注工业项目的环境污染，还要关注生态型项目的环境污染；不仅要关注建设项目运行后的环境污染，还要关注建设项目施工期和施工过程中的生态环境影响；不仅要关注重点建设项目，也要关注中小型建设项目。

7.加强环境管理队伍能力建设提高专业水平

管理队伍建设已不能适应当前环境保护管理发展的客观要求。因此，必须坚持抓队伍强基础，健全市、县（区）、镇三级执法网络，加强环境监察队伍建设，增加人手，加强能力建设，提高人员素质和专业水平，强化建设项目环境监察。

8.健全公众参与机制构建全社会监察体系

积极鼓励公众参与，逐步健全公众参与机制。实行有奖励举报等措施，增强公众参与环境监督的动力。加大宣传力度，加强社会各阶层的环境监察队伍建设，增强人手，加大重大环境违法案件的媒体曝光力度，促进企业自觉遵守环保法律法规形成全社会参与与环境保护的良好氛围。

结束语

当前，环境保护中还存在各种不尽人意的地方，对环境资源的污染和浪费时有发生，有的还构成重大责任事故，给党和国家的改革开放和社会主义事业带来了负面影响。因此，各级环保部门要切实加强属地内建设项目“三同时”日常监督检查工作，将已验收的项目纳入日常监管范围，同时督促相关建设（运营）单位及时开展环境影响后评价，强化事中事后监管。开动脑筋想办法，正确运用好手中的权力，以为人民负责，为子孙后代留下碧水蓝天的使命感，大力破解和探索环境保护中存在的各种问题，为建设和谐社会做出积极的贡献。

[责任编辑 仲 琪]