浅谈清末的清理财政局制度

牛桂晓

[摘 要]清理财政局作为清政府后期财政清理的主要机构在督抚督饬下成立，由度支部派遣的副监理官和本省司道等员组成，实行分科治事，担负起稽覆全省出入确数、改良收支方法及调查财政沿革利弊等职责。清理取得一定成绩，但由于旧有财政积弊太深，缺乏充分的准备和计划，使其工作存在较多问题。

[关键词]清理财政局；设置；职能；问题；影响

清政府本有一套从中央到地方的财政管理体系，即所谓“财权操自户部，各省不得烂请丝毫”[1]，把财权牢牢掌握在中央政府的手里。但到咸丰年间，在镇压太平天国革命中，清政府财源匮乏，督抚为解决军需问题而插手地方财权，并得到清政府的认可。此后，中央集权财政管理体制遭到破坏，中央对地方财政失去了控制能力。面对严重的中央财政困难和地方财权坐大，清廷度支部试图通过集中财权和借鉴西方财政体制解决难题，先后在中央设立清理财政处，在各省设清理财政局，为防止中央与地方清理财政机构脱节，还向各省奏派了正副监理官，“督催该局一切应办事宜”。[2]宣统元年二月正副监理官开始上任，各省清理财政局陆续设立。

一、各省清理财政局的设立

光绪三十四年（1908年）八月初一日，清政府颁布上谕，将宪政编查馆、资政院会拟之逐年应行筹备事宜，列单颁发限办。其清单内列：自第一年（即1908年）颁布清理财政章程，以至第九年确定预算、决算，逐年均列有应办之财政事宜。光绪三十四年十二月初一日，度支部拟订清理财政章程，交由宪政编查馆核议。按该章程所列，由部设清理财政处，各省设清理财政局，并由部派监理二员充任其事。各省遵章先后设立清理财政局，其中，少数省份因瘠苦、款目无多，为节俭经费计，多由原来理财局所改设而成。例如，热河都统廷杰在奏设清理财政局的奏折中说到：“热河收支各款本属无多，而分隶各该衙门者，仍统于奴才衙门，与其另设专局，多滋靡费人员，且苦不敷差委，何若即将求治局改为热河清理财政局”。[3]山西省、陕西省的清理财政局也是由旧有财政局改设而成。

据《清理财政局办事章程》记载：“清理财政局设总办一员，主持该局一切事宜，以藩司或度支使充之；会办无定员，协同总办管理该局一切事宜，以运司关盐粮等道及现办财政各局之候补道员充之；设正监理官一员，副监理官一员，稽查督催该局一切应办事宜，由度支部遴员奏派。”[4]

清理财政局实行分科治事，其内部机构设置三科：一、编辑科，掌编订各项收支章程及各项说明书，并各项簿式、票式、册式；二、审核科，掌稽覆各衙门、局、所所送各项出入款项清册及各报告册，并汇编全省按年按季之报告总册，全省预决算之各项报告册；三、庶务科，掌核该局之一切收入款项及公牍案卷等事宜。以上三科各设科长一员，科员无定员，秉承总办、会办、监理官，办理该科一切事宜，由该局遴派该省会习法政人员充之。此外，应设书记，专司繕署，由该局按事繁简酌定额数，以举、贡生员充之，不得参用胥吏。另设议绅数员，以备顾问，由局遴聘。

按《清理财政局办事章程》的规定，各省清理财政局总办、会办，应随时到局考察办事情况，并商榷财政一切兴革事宜；以会办一人常驻；监理官以下各员均须常驻局内；议绅不必常川到局，但须随时声覆清理财政局咨询事件，并陈述该省财政一切事宜，其于各衙门、局、所出入各款确知其中情弊者，得随时指实具报候局查复。

二、清理财政局的职能运作

据部定章程，清理财政局有稽覆全省出入确数、改良收支方法及调查该省财政一切沿革利弊之权。度支部把各省清理财政局和监理官作为自己的耳目，以全而彻底清查各省财政的重任相托，清理财政局设立后，各省清理财政工作便逐渐开展开来。

（一）稽覆全省出入确数

各省清理财政局开局办事后，首先着手调查岁出岁入情况，截清旧案新案，分年综核全省财政。度支部要求各省调查藩库、司库、局库、粮库等以下数目：“旧管若干、新政若干、支销若干、借垫若干、归完若干、实在若干”；[5]要调查的岁入款项有部款、协款、本省收款，需要清查的岁出款项有解饷、协款、本省支款，如行政总费、交涉费等。为了统一清理财政工作，度支部还制定了簿记票式颁行各省，如收入支出流水簿、总汇收入支持簿、收支对照表、各库收支各款票、丁漕盐课关税厘金各种杂税征收表[6]。

清理财政工作逐步展开后，各省清理财政局在调查岁出岁入时，也清查了种种弊端，并提出了一些相应的改良意见，陆续造报各种财政表册。调查持续一年，到宣统二年，各地开始复查岁出岁入的调查情况。度支部接到各省的各类表册后，经审核、分类、汇总，初步了解了全国的岁出岁入状况。

（二）划分国税与地税

按照章程，清理财政局应将该省何项应属国家税、何项应属地方税，分别性质，酌拟办法，编订详细说明书，送部后核。因为中央政府没有制订统一标准，且参与清理财政的官员受不同的财税理论的影响，因此各省提出了种种不同的划分原则。

例如，吉林省清理财政局就依据税项征收者及使用范围把税项划分为国家税和地方税，而地方税又包括省税和府厅州县税。国家税主要包括大租、陆路关税、江路关税、盐课、洋药税、土药税、山海关税、烟税酒税、木税、田房契税等21项；省税包括小租、盐厘、洋药捐、土药捐、斗税、车捐等12项；地方税之府厅州县税则包括船捐、附车捐、屠捐、铺捐、戏捐等税项。[7]而广西清理财政局决定本省的税项则依据收入款项之性质来定，以国家资格征收者为国税，计有三项，一田赋，二税捐，三其他收入；以一省资格征收者为省税，计有二项，一税捐，二其他收入。[8]划分税项时，一些督抚建议地方税也实行分级，认为“有一级之行政即应有一级之税……此次划分税项……分为省税、府厅州县税、城镇乡税三种。”

即使这样，各省实际上仍不能分清国家税与地方税，因为有的税项既是国家税又属地方税，如何合理分配二者的比例，却因中央与地方利益的矛盾而破难分清。

（三）编订预算、决算

清政府清理财政，截清旧案，编订新章，调查出入确数，就是为全国预算、决算做准备。于是，宣统三年正月十四日，度支部上奏了试办全国预算的三个办法及草拟的试办全国预算章程。其中，三个办法是“一为规定行政之统系；一为暂分国家岁入、地方岁入；一为正册外另造附册。”试办预算分四步完成：首先是基础的岁出岁入编制工作，其次为汇总工作，第三为驳议工作，最后则是议决工作。

各省清理财政局依商议制定预算表，督抚分发此表，要求各府厅州县及署局遵照办理。但因实行预算在中国自古未有，有些省份的衙门、局、所的办理很不得法，为此，该省财政又札发预算表式要论、要义、释义等文本，指导各衙门、局、所编制预算。虽经波折，各省还是完成了宣统二年及四年预算册的制定。

但在编订预算案时，各省常为地方利益弄虚作假，往往少报岁入，多报岁出，这种情形虽然各省程度不同，但都有所不免。度支部初步汇总后，发现出入不敷甚巨，根本无法编制全国预算案，只得与各省不断商议，双方达成妥协后，在宣统二年底各省才完成本省的试办预算工作，度支部在此基础上终于编出一个出入不敷达七千余万的全国岁出岁入预算案。

此外，清理财政局还有一些其他职能，如分析财政沿革利弊，以作为改革兴利除弊的依据；各省州，县病故人员任内所欠公款，应赔应免，俟后不由本管督抚派员勘查，改归财政监理官查报；各省划一币制后，平余一项折销，由监理官预行统筹抵补之项收入之办法，并办理划一币制事宜，代行勘察各省盐政奏销；监理官到省后，严汰藩署书吏，以清积弊，令监理官赴省后彻查各省亏空，等等。由此可见，清理财政局，尤其是清理财政监理官的职权已超出清理财政之范围。

三、清理财政的成效与问题

首先，这次财政整理，较为科学、系统地清查了清朝财政运作体系的弊端，并就此提出了改良方案，同时还增加了中央政府的直观收入，财政权力较之前有所集中。各省清理财政局在其存在的两年多的时间里，对地方财政收支情况进行了全面的调查统计，虽存在因各衙门、局、所隐匿而数目不确的情形，但这毕竟是第一次全面的清查，对了解各省财政的实际情况尽了最大的努力，对扭转各省混乱不堪的财政状况起到了一定的作用。宣统二年八月，宪政编查馆大臣奕劻上奏说，“各省财政，纷乱无纪，自设监理官后，爬梳整理，渐有眉目。”与此同时，中央政府的财政收入较之前也有了明显地增加，1910年初，度支部下令各省“清理财政局将1909年出入总数按照预算册式分类分款造册送部”，依据各省交回得报告册，统计可得1909年各省岁入除受协不计外，共计263219700两，岁出除协款不计外共支银269876432两，[9]财政收入较上年有了明显地增加；到1911年时，全国财政收入较1907年而言，已经翻了一番。

同时，各省对财政的清理有利于经费的合理使用，各局所的预算都要经由清理财政局的审核，而经费开支都要依局造固定格式造报核销，所以有利于经费的管理和使用。而对外销款项和规费的清查及官员交代的明悉，在一定程度上又有利于吏治的整顿。

虽然上述种种都显示了清末财政整理的积极影响，但总体看来，由于所处特殊的历史背景，各种激烈的矛盾相伴始终，使得这次财政清理收效甚微。

这样的结局，首先是由清末国家政局的混乱所导致的。自鸦片战争开始，地方起义、外来入侵不断，使得中国名为一国，实则十八国。这种混乱的政治和社会环境，不仅延误了财政整理的进行，也不可能使清朝的财政体制顺利转轨，这是财政整理失败的首要原因。

第二，这次财政整理失败，是由财政清理得目的造成的。从财政清理一开始，

清政府就以集中财权为目的，将财权收归中央，成为贯穿财政整理过程的主要目标，也决定了中央与地方在财政清理问题上难以达成利益上的一致。在整理财政的过程中，虽设有地方清理财政局，安排财政监理官，但监理官的权限受到了各省督抚或明或暗的阻挠，导致其财政改革主张难以推行和实施，因此使“监理官之电部辞职历陈困难者不一而足”。

第三，这次财政整理的准备工作并不充分，改革过程中问题百出。如编制预算一环节，在准备条件尚不成熟的前提下就仓促开展，全国范围通行的预算法则、会计法等并没有出台，导致预算过程中需要的会计分录、审核年度、核算方法等都无从考核，会计年度地划分也纷纷不一，各地交回得预算案更是“纷然杂陈，欲合文明政治悉举而推行，无政治计划”，]这就使得预算案的实际可操作性大打折扣。同时，中央也缺乏统一的预算编制部门，地方的预算案收回后，并没有专业的部门负责审核、汇编，仅由度支部将其加以表面地整理，而非专业地梳理，于此全国的预算案就缺乏可考性。

清末最后的几年，几乎伴随着财政改革走过。中央与地方的矛盾、不同利益的冲突，使清政府难以清查各省财源，收回各省财权，也无从在根本上加强中央财政，改变清王朝覆灭得命运。

参考文献：

[1]《度支部尚书载泽等奏维持预算实行办法折》，《清末筹备立宪档案史料）下册.

[2]《度支部奏为请旨简派湖南正副监理官》，申报·宣统朝·申报（1911，No.13616-13965）.

[3]《热河都统廷杰奏遵设清理财政局折》，《政治官报.奏折类.二月十四号第四百八十三号》.

[4]《清理财政局办事章程》，申报·宣统朝·申报（1909，Num.12920-13215）.

[5]《调查各省藩运等库存储实数款目》，《度支部清理财政处档案》下册.

[6]《各省清理财政局办事章程》，申报·宣统朝·申报（1909，Num.12920-13215）.

[7]《吉林清理财政局》，《拟分吉林全省税项总说明书》.

[8]转引自《近代中国税制改革思想研究》，夏国祥著，上海财经大学出版社，33.

[9]转引自《近代中国税制改革思想研究》，夏国祥著，上海财经大学出版社，34.