从火耗到“耗羡归公”

张翀

[摘 要]火耗，必然是伴随着白银的使用而产生的，明末由于商品经济的发展，白银已经成为市场流通的主要货币，到清朝后，清朝统治者看到了万历三大征对国家的危害，在顺治元年即下令“官吏征收钱粮私加火耗者，以赃论”。“禁天下毋得正赋外再加火耗”。耗羡归公，是对明朝和清朝前期随意加征火耗银进行的一种以制度进行规范的修正，它使火耗银的征收有了一定的标准，杜绝了地方官员的随意征收，一定程度上减轻了农民的负担。

[关键词]火耗；耗羡归公；负税

火耗，即指碎银两熔化重铸为银锭时的折耗，由于从明末到清代，赋税一律征银上交国库，百姓交的碎银两在重铸时产生了火耗。因此官员往往借火耗之名加派赋税，使征收的火耗远远大于实际熔铸时的耗损，成为明末清初官员一项重要收入。为整顿吏治，雍正初年实行耗羡归公，火耗列入正税，也相对改善了吏治。直到乾隆十三年，耗羡归公作为一项制度正式确立下来。

一、火耗产生的条件

顾亭林曾有这样一段关于火耗的论述：“愚偿久于山东，山东之民无不疾首蹙额而诉火耗之为虐者。独德州则不然。问其故，则曰：州之赋二万九千，二为银八为钱也。钱则无火耗之加，故民力纾于他邑也。非德州之官皆贤，里胥皆善人也，势使之然也。”（1）

1、白银从明朝后期开始成为主要货币

火耗，必然是伴随着白银的使用而产生的，明末由于商品经济的发展，白银已经成为市场流通的主要货币，“隆庆初，钱发不行……于是课税银三两以下复收钱，民间交易一钱以下只许用钱”。（2）说明当时白银在民间使用中已占有重要地位。在明朝后期，由于中国商品通过各种渠道走向世界，大量白银从世界主要产地日本和美洲流入中国。（3）充足的白银投入市场，为白银从明朝后期开始成为主要货币提供了保证。

2、赋役征收最终转变为征银

从明初，田赋征收即有本色和折色两种。米麦为本色，折色是可用银、钱、钞、绢代输税粮。经过数次赋役改革，到嘉靖年间出现“一条鞭法”，再到万历年间在全国推行。“条鞭之法，总括一县之赋役，量地计丁，一概征银，官为分解，雇役应付”。（4）最终赋役征收全部转变为征收白银。

3、明清时期政府缺乏统一的铸币制度

明代货币的主要形式经历了从钞到钱再到银的转变。从明太祖“七年，帝乃设宝钞提举司。明年始诏中书省造大明宝钞，命民间通行……禁民间不得以金银物货交易，违者罪之”到“嘉靖四年，令宣课分司收税，钞一贯折银三厘，钱七文折银一分。是时钞久不行，钱亦大壅，益专用银矣”。（5）这主要由于政府滥发纸币，导致通货膨胀，钞法不行，钱币铸造技术低劣，民间盗铸严重，“于是铸工竞杂铅锡便剉治，而轮郭粗粝，色泽黯黪。奸伪仿效，盗铸日滋，金背钱反阻不行”（6），导致劣币驱逐良币，钱法亦不行。

虽然明朝政府不断推行钞法，严禁民间盗铸钱钞，但令人感到奇怪的却是主动放弃了白银的铸币权，这种情况一直持续到清朝，直到清末光绪年间，才正式由政府在全国范围内发行统一的银币。在此期间，市场通行的白银基本分为碎银、银锭和国外发行的银元。正由于没有统一的白银货币，从百姓中征收碎银需要进行重铸，“原夫耗之所生，以一州县之赋繁矣，户户而收之，铢铢而纳之，不可以琐细而上诸司府，是不得不资于火，有火则必有耗”，（7）正由于以上所述的因素，白银的使用、赋役征银和没有统一的白银铸币制度，导致了火耗的产生，火耗的出现同时伴随着赋税加派，加重人民了的负担。

二、清代初年火耗征收情况

到清朝后，清朝统治者看到了万历三大征对国家的危害，在顺治元年即下令“官吏征收钱粮私加火耗者，以赃论”。（8）“禁天下毋得正赋外再加火耗”（9）。等到康熙初年，依旧严禁加征火耗，“康熙初年有额外科敛许民控告之律。四年，有克取火耗上司徇隐之律”。（10）但火耗依旧屡禁不止，成为官吏额外摊派加征的主要来源。

为什么火耗屡禁不止？首先从地方赋税征收情况来分析，如只征收正赋，的确还有许多地方有加耗，姚莹曾对此分析过，“耗既归上，有司势不能不更取耗于下。盖银米不能自达于京师，由州县而省司，由省司而上供，舟车转运，折耗实多，故以耗补之，入库之数所损实大，册籍一定，官吏岂能倾？家陪累乎！此立法严禁，所以不能止绝也”。（11）征收赋税，大量的地方需要用钱，钱不能出自上，官员不得以而加收耗羡。

另外，清代官员的俸禄相当之低，低到完全不能满足日常工作开销需要。据清朝《户部则例》记载，清代官员俸禄如下：

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由上表可见，如此低的俸禄让朝廷官员不得不想法增加额外收入，而火耗银的加征就是地方官员获得额外收入的一项重要方法。而这也是雍正实行发放养廉银的原因。

另外在清朝的官场上，官员除自身日常开销外，另要准备送给上级官员的“敬”和“礼”。冬有“炭敬”，夏有“冰敬”，这些敬得受者少则数两到数十两，多则数百两，且送者不止馈送一人，而应致送的则以数十数百人计。这使官员更不得不寻找各种“陋规”，火耗就是重要的一项。

自康熙中期直到康熙末年，康熙的治理观念出现了一些改变，从严厉的吏治思想转变为宽大，和平的观念。康熙的用意是用“宽和”、“安静”之法，与民休息，“培养元气”，康熙末年说过“未闻清名，亦无贪迹，而地方安静，年岁丰稔。此等便是好官”。（12）专对官员火耗和清廉，康熙说“所谓廉吏者，亦非一文不取之谓之，若纤毫无所资给，则居官日用及家人胥吏何以为生？如州县官止取一分火耗，此外不取，便称好官。”（13）这表明康熙已经认可火耗的合法化了。

正由于康熙在中后期的吏治观念出现转变，虽着重于不扰民生事，但却不可避免的纵容官员贪墨，导致康熙末年某些省钱粮亏空数额巨大，火耗加派严重。

三、耗羡归公

耗羡归公，经董建中先生考订，最早实为康熙六十年年羹尧奏请火耗归公，但真正公开化，却始于雍正年间。

“诺岷至山西，值岁屡歉，仓库多亏空。……二年，诺岷疏请将通省一岁所得耗银提存司库，以二十万两留补无著亏空，馀分给各官养廉。各官俸外复有养廉自此起。”（14）之后高成龄上奏，明确耗银数目及用途，除弥补地方亏空外，主要用途即发给地方官员养廉银。雍正力排众议，推行羡耗归公，“与其州县存火耗以养上司，何如上司拨火耗以养州县”。接着在推行省份问题上，雍正以为“至请先於山西试行，此言尤非……今以山西为试，朕不忍也。提解火耗，原一时权宜之计；将来亏空清楚，府库充裕，有司皆知自好，各省火耗自渐轻以至於尽革，此朕之深原。各省能行者听，不行者亦不强也”（15）这表明羡耗归公开始不止在山西试行，在各省也进行推广，但雍正没有把羡耗归公当做一项制度来推行。

根据董建中先生的另一篇文章《耗羡归公的制度化进程》研究，之后雍正年间耗羡奏报备案使耗羡归公从地方纳入中央财政管理体系，到乾隆十三年，各省《耗羡章程》制定后，耗羡归公作为一项制度被正式确立下来。

四、对耗羡归公的反思

耗羡归公，是对明朝和清朝前期随意加征火耗银进行的一种以制度进行规范的修正，它使火耗银的征收有了一定的标准，杜绝了地方官员的随意征收，一定程度上减轻了农民的负担。

以现在经济学角度论，抑制腐败有三个主要方面：一、建立良好的制度和监督制约机制，降低腐败交易的市场空间；二、增加对官员的激励因素，降低腐败交易的主动性；三、完善腐败惩罚机制。就耗羡归公来说，到乾隆年间这项制度被正式确立下来，符合第一点建立良好的制度的要求。地方征收的火耗银中大部分成为地方官员的养廉银，也符合第二点增加对官员的激励因素的要求。因此以现在经济学角度来分析，耗羡归公对抑制官员腐败是有一定作用的。

此外，耗羡归公制度化也一定程度上有利于百姓。顾亭林说“有贱丈夫焉，以为额外之征，不免干于吏议，择人而食，未足厌其贪惏。于是籍火耗之名，为巧取之术……其取则薄于两而厚于铢，凡征收之数，两者，必其地多而豪有力，可以持吾之短长者也；铢者，必其躬下户也，虽多取之，不敢言也。于是两之加焉十二三，而铢之加焉十五六矣。”（16）这段话说明了有的地方官员火耗银加派不公，耗羡归公制度化后，火耗银各省统一加派，杜绝了加派不公的现象。

但不能否定耗羡归公的局限性，火耗银征收仍然是一种额外加派，加重了人民的负担。官员的养廉俸禄、地方亏空转嫁为百姓来买单，并成为一项制度确定下来。

注释：

（1）顾炎武《钱粮论下》

（2）《明史》食货志五

（3）根据中国社会科学院研究员万明博士《明代白银社会化：中国与世界连接的新视角》中根据估算得出日本在1540-1644年间约有7500吨左右白银流入中国，美洲在1570-1644年间约有12620吨白银流入中国。

（4）《明神宗实录》

（5）（6）《明史》食货志五

（7）顾炎武《钱粮论下》

（8）《石渠余纪》卷三纪羡耗归公

（9）《清朝文献通考》卷三田赋一

（10）《石渠余纪》卷三纪羡耗归公

（11）姚莹《寸阴从录》卷三赋税加耗

（12）《康熙起居注》第三册

（13）《清圣祖实录》卷239

（14）（15）《清史稿》列传八十一

（16）顾炎武《钱粮论下》