论村民小组法律地位缺失的弊端

摘要：尽管村民小组是集体所有制的主体，但是对于村民小组的法律地位的研究却未得到法学界的应有的重视。对于该问题的忽略带来了大量的理论与实践上的模糊和争议。村民小组作为村民的集合既是一种天然形成的基于地缘与血缘的组织，在集体所有制下，它同时也是一个重要的经济组织。与一般的城市社区不同，它一般都拥有独立的财产，村民作为其成员享有一定的财产权和管理权。根据公法人的基本理论，具有独立的可支配性财产的村民小组完全具备作为一个公法人的基本条件。只有将其明确为公法人才能更好地明确集体财产权的归属，才能更有效明确和保护村民小组和村民合法权利。

关键词：村民小组；村委会；公法人； 集体所有

基于某种历史惯性，“三级所有，队为基础”在上世纪80年代的集体所有制改造中以集体所有的方式被改造并保存下来。据有关学者的调研，在集体所有土地的实际归属上，农村集体土地95%以上属于村民小组经营管理。[1]然而在事实上，集体所有土地的实际经营管理权却常常由村委会来行使。这种错位产生的主要原因是作为集体所有制的主体，村民小组的法律地位的研究却未得到法学界和立法上应有的重视，立法上对于村民小组的法律地位的规定基本处于一种空白状态。除上述问题以外，对于该问题的忽视还不可避免地导致了其他的矛盾和混乱。

一、村民小组法律地位的模糊与缺失带来的实践问题

（一）村集体（实践中表现为村委会）与村民小组的农村集体土地所有权权属纠纷层出不穷

我国上世纪80年代进行的农村土地集体所有制改造中，原有的“三级所有，队为基础”的格局中人民公社、生产大队、生产队分别由乡（镇）政府、村（以村委会代替其行使管理权）、村民小组代替，在此过程中，基本保持了原有的土地所有的权属对应关系。因此，基于这个历史惯性，当下我国的农村土地集体所有的主体理论上仍然应以村民小组为主。尽管如此，在事实上集体所有土地的实际经营管理权却常常由村委会来行使。基于这种历史与现实、理论与实践的错位，村民小组与村委会关于集体土地所有权权属纠纷时有发生。实践操作中，村民委员会成为了事实上集体财产最主要的管理者。原因在于，我国的《村民委员会组织法》明确了村民委员会作为村民集体组织的法律地位，却未明确村民小组的法律地位。

我国没有专门的《村民自治法》，而只有《村民委员会组织法》。作为我国村民自治基本法律的《村民委员会组织法》涉及村民小组的条文极少[2]（主要集中在第28条）且没有明确村民小组的法律地位，而对于村民委员会则明确规定其为基层群众性自治组织（见该法第2条），且明确授予其管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产（见该法第8条）。根据该法第3条规定：“村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。”根据该条的规定，似乎可以理解为村民小组可以设立也可以不设立，而且村民小组应为村委会的下级机构。因此，加上村集体组织概念本身的模糊性，基层干部和村民简单理解为村委会即是村集体组织，村集体组织即指村委会，而村民小组只是村委会的下属机构。正是这种简单地理解导致了历史沿革与现实管理权的严重错位，导致了实践中村委会与村民小组关于集体财产所有权权属纠结层出不穷。

（二）司法实践中村民小组的诉讼主体资格的困惑

由于村民小组的法律定位模糊不清，加上现实中村民小组既无专设的组织机构也无公章，关于村民小组是否具有诉讼主体资格的问题一直也是模糊不清。

认为村民小组不具有诉讼主体资格的依据在于：村民小组没有专设的组织机构，没有固定的办公场所，没有公章，村民小组属于村委会的下属机构，村民小组不具有独立的财产，不具备完全的民事行为能力和民事权利能力。认为村民小组具有诉讼主体资格的依据在于村民小组属于民事诉讼法规定的诉讼主体第三类当事人即其他组织，另外，根据《土地管理法》的有关规定，村民小组拥有土地所有权、使用权，具有一定的独立财产，能以此财产承担相应的民事责任。还有一种观点认为，如果村民小组具有独立的民事责任能力，便可以作为民事诉讼主体参与诉讼。[3]而最高人民法院的有关批复支持了第二种观点。2006年在对河北高级人民法院的请示报告的批复中（详见最高人民法院[2006]民立他字第23号），最高人民法院明确指出村民小组可以作为民事诉讼当事人，诉讼应以村民小组组长作为主要负责人提起。

（三）集体所有财产的市场化过程中村民小组的谈判地位得不到应有的承认和尊重

由于村民小组的法律地位模糊，村民小组是否能独立地作为集体所有土地的对外发包方存在很大的争议。在实践中，无论是归村所有的集体所有土地还是归村民小组所有的集体所有土地的市场化过程中，谈判主体地位基本由村委会所取代。村委会任意处置本属于村民小组所有的集体土地[4]、侵占本属于村民小组的集体土地市场化利益或拆迁补偿款的情形屡见不鲜。

然而根据《农村土地承包法》第12条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包……”我们可以看出村民小组具有独立的发包主体资格。尽管该条处于第二章“家庭承包”，但我们可以依此类推，在进行家庭承包的过程中，村民小组可以作为与村民委员会并列的独立发包方，那么农村土地经营权的市场化流转过程中，村民小组自然也可以作为独立的发包方。

二、村民小组法律地位的模糊与缺失带来的理论困惑

实践上的混乱与冲突源自于理论上的模糊与困惑。由上述的若干问题分析可见，归根结底，核心的问题在于以下几点：

（一）村民小组是否属于村内集体经济组织，其是否享有集体土地的所有权是否拥有独立的财产是具备相应的民事行为能力和民事责任能力，成为相对独立的组织甚至法人的核心条件。而对于农村组织来讲，最核心的财产自然是土地的所有权和使用权。因此，村民小组是否享有集体土地的所有权便成为最核心的问题。

根据《土地管理法》第10条：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”由此条可见，我国的农村土地的集体所有分为三种情形：村农民集体所有、村内集体经济组织所有以及乡镇农民集体所有。那么村民小组是否属于村内集体经济组织，是否能独立拥有土地的所有权成为村民小组法定权利的核心问题。对于该问题，如果我们结合《村民委员会组织法》第28条的有关规定：“……属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议……”可以毫无疑问得出结论，村民小组是集体所有制中的主体之一。

从理论上来讲，我们也可以得出相同的结论。现有的农村集体所有制是在原有的“三级所有，队为基础”的基本格局上改造而来。上世纪80年代的土地制度改革的主要内容是家庭联产承包责任制，核心在于“使用权”由集体转移到以家庭为主的个体手中，事实上土地的所有权并没有产生根本上的变化。因此，村民小组不仅仍然是集体土地所有权的主体之一，而且是最主要的主体。

有部分学者提出集体所有的主体不是乡（镇）、村集体和村民小组，而是集体成员共有。[5]在这里“集体所有”中的“集体”被理解为一个副词而不是一个名词。这种理解有其合理的一面，表面上来看，这种观点借用共有概念解决了集体所有权主体模糊的问题，然而它无法回避两个问题：1、村民丧失成员资格（譬如死亡或迁移）时，无法获得相应的经济补偿，然而无论是按份共有还是共同共有，村民丧失共有资格时应当可以获得相应的补偿。2、这种共有制与普通私有产权的共有制并无本质上的区别。

（二）村民小组与村委会之间的关系

基于对《村民委员会》第3条的片面理解，实践操作中普篇存在着村委会将村民小组视为下级机构的做法，在学界也存在着类似的看法。笔者认为要弄清这两者之间的关系，首先涉及村委会与村民小组的法律定位问题。

表面来看，村委会的法律地位在《村民委员会组织法》第2条有明确规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”然而该法第2条同时规定：“村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。”第23条又规定：“村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。”结合该法第2条和第23条的规定，我们可以看出，村民会议和村民代表会议是村集体的表意机关，而村民委员会则是村集体的执行机关。村委会可以代表村集体，却并不等同于村集体。有学者甚至明确指出村委会并不享有自治权，更非自治权的主体。村委会不应具有独立的法律人格，也不应具有独立的意志。[6]笔者对此持相同观点。因此笔者认为，从本质上来讲，村民小组与村委会并不直接产生关系，而只是村委会代表村集体与村民小组产生一定的法律关系。

那么村集体与村民小组是否存在隶属关系呢？笔者认为村集体与村民小组之间并不存在隶属关系，它们相互之间是平行的各自独立的自治体。从法律条文来看，没有任何依据支持村集体与村民小组之间的隶属关系。从理论上来看，一方面村民自治的核心在于独立性与自主性，村集体可以作为全村村民的自治体，村民小组也可以作为全组村民的自治体，尽管村民小组是村集体的子集，但这并不构成村民小组成为村集体的隶属机构的理由；另一方面，也是更重要的方面，村集体与村民小组有各自独立的集体所有财产，村集体不得任意侵占村民小组集体所有财产。早在1994年农业部就在《关于稳定和完善土地承包关系的意见》中指出：“……严禁强行改变土地隶属关系，不得将已经属于班组集体经济组织（原生产队）所有的土地收归村有……”。

三、村民小组改造为公法人的可行性与必要性

（一）村民小组改造为公法人的必要性

当下我国所有权体制中最为混乱的莫过于集体所有制，其主要表现在两个方面：一是所有权主体的模糊，另一方面是所有权内容方面的模糊。而所有权主体的模糊主要原因在于集体这一概念的模糊性。在集体所有制的大框架下，要解决这一问题，必须要对集体这一概念进行符合法律科学的规范化改造——将集体改造为公法人。只有将村集体和村民小组改造为公法人，才能更好的明确集体所有权的主体，才能从根本上解决村民小组与村集体之间关于集体所有财产的权属纠纷，才能从根本上理顺村集体、村委会与村民小组之间的关系。

从保护村民合法权益的角度来讲，一个组织的规模越小，实现直接民主的成本越低，代理人与委托人之间的利益诉求误差越小，因此相比村集体，它能更有效地进行村民利益表达，它能以最低成本实现直接民主。从村民自治的角度出发，村民小组内部事务理应由村民小组内部解决，村级自治体干涉村民小组内部事务，不仅有悖于村民自治，而且极易侵犯村民的合法权益。因此将村民小组改造为独立于村集体的公法人自治组织极有必要。

有学者指出，法人化改造的最终结果只能是私有化。[7]笔者认为，如果对集体进行私法人改造，这种担忧是有道理的，但是如果我们对其进行公法人改造，则并不会颠覆集体所有制。与私法人不同，公法人是作为全体成员的集合体，其成员资格的获得和丧失基于公法上的依据而不是基于私法上的资本规则，其权利的行使也有赖于公法上的民主运作机制而不是资本民主。正如王占明老师所说，公有制在为民事主体提供自我使用的、对生产资料不可分离的资产性占有。而在公法人体系中，公法人的资产依然是提供于其成员自我使用的且不可分离的。依据公法人理论，国家也是公法人的一种，而国家所有正是公有制最重要的一种形式。另外，对于土地用途管理的问题实际是土地发展权的限制问题，它在本质上与公有和私有无关。在西方发达国家，私有土地同样也有对土地用途管制的情形。

（二）村民小组改造为公法人的可行性

作为一个拥有独立人格的公法人，一个组织至少应当满足以下几个条件：独立的财产、完整的组织机构以及能够独立承担民事责任。

如前所述，大部分村民小组拥有独立于村集体的农村集体土地所有权，因此其拥有独立的财产不存在问题。尽管由于我国对于农村集体土地所有权流转的限制，农村集体土地所有权并不能用于承担民事责任，但是对于农村集体土地经营权流转所产生的收益则可用于承担民事责任，而且部分村民小组还拥有除了集体土地以外的其他可供支配的独立财产（譬如村民小组内集体企业产生的收益等），这部分收益亦可用于独立地承担民事责任。因此，拥有集体土地经营权流转收益或其他可供其支配的独立财产的村民小组完全具备改造为公法人的条件，对于不拥有集体土地所有权或虽拥有集体土地所有权但事实上无法产生经营权流转收益且不具有其他可供支配的独立财产的村民小组不具备改造为公法人的条件。

当下我国大部分村民小组组织机构确实存在不完整的情形。但是根据现行的《村民委员会组织法》基本可以认定村民小组会议是权力机构，村民小组组长是作为村民小组的执行机构。考虑到为限制村民小组组长的权力，完善村民小组的治理结构，笔者认为可以设立村民小组委员会代替村民小组组长（在委员会内至少要将财权与事权分离），另外设立村民小组监督委员会为监督机构。村民小组委员会和监督委员会全部由村民小组会议选举产生。

综上所述，要彻底解决村民小组在理论与实践上的诸多困惑和冲突，更好地保护村民的合法权益，明确村民小组的法律地位，对符合条件的村民小组进行公法人的改造是最好的路径选择。

参考文献：

[1]陈小君.农村土地法律制度研究[M].中国政法大学出版社，2003.

[2]程同顺，赵一玮.村民自治体系中村民小组研究[J].晋阳学刊，2010，（2）.

[3]汪丽英.浅析村民小组的民事行为能力[J].法学研究，2012，（1）.

[4]施超.杜绝村委会侵占村民小组资产[N].云南经济日报，2013-04-24.

[5]韩松.论集体所有权的主体形式[J].法制与社会发展，2000，（5）.

[6]黄彩丽.村委会法律主体资格辨析[J].云南大学学报法学版，2004，（4）.

[7]王占明.公法所有权理论对农地集体所有权的解说[J].汕头大学学报（人文社科版），2008，（5）.

作者简介：王振标（1980 -），男，湖北省监利县人，广西大学公共管理学院讲师，硕士。研究方向为行政法学。

（责任编辑：李直）