现代治理视域下教育政策“三段N维”循证评价模型建构

秦建平 王 妍

（秦建平，王 妍：四川省成都市教育科学研究院 四川成都 610031 责任编辑：林再峰）

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“全面深化改革的总体目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理体系和治理能力现代化是运用法治思维和法律制度治理国家，是国家解决各种问题、实现各项既定目标，提高政府治理国家效能的关键，标志着党和国家在新的发展阶段治理理念和治理模式的现代转型。教育政策是公共政策的一部分，在国家治理理念现代化的大背景下，推进教育政策从长官经验型向科学民主型转型，进而实现教育治理体系和治理能力现代化势在必行。

一、教育政策评价的研究简述

教育政策评价伴随着政策制定与执行的过程，对于提高教育治理能力、切实提高政策质量有着极其重要的作用。

公共政策监测与评估的目标主要包括两个方面，一是重塑政府形象，提高政府公信力；二是保证政策质量，促进政策改进。〔1〕国际上倾向于将政策监测与评估分为三个层次：一是政策/规划制订的监测与评估；二是政策/规划执行的监测与评估；三是政策/规划的影响监测与评估。〔2〕即国际上政策评价的目的在于促进政府改进，提升政府服务能力；其评价核心在于对文本、执行、效果进行评估。

从国内来讲，首先，教育政策评价往往不受重视。在管理中心取向下，教育管理的主体是单一的国家政府机构，教育是被严格定格为只能由国家控制的公共事务。在这样一套传统的教育管理运行模式下，国家对教育的全面控制内隐的逻辑是全面拒绝社会普通民众和非政府组织对于教育的多元利益诉求和协商式互动沟通。普通公民和非政府组织在长期的国家教育管制下，习惯性地缺乏公共教育理想社会化建构的主动自觉，从而逐步满足于国家单向度的教育设计，简单认同国家唯一教育供给主体的合法性地位，最终事实上形成公共教育社会化主体选择与客体被动式接受的对象性异化，致使社会公共教育缺乏自我更新与主动适应的社会化动力，教育被低水平地维系在低层次的政府单一设计格局之中，而难有多元方案互动选择与综合平衡的资源性机会。

其次，有关教育政策评价的研究成果尚比较有限，偏重理论研究而实践性弱。从著作来讲孙绵涛、袁振国主编的 《教育政策学》中有专门的章节讨论教育政策评价问题；从论文来说，肖远军采用公共政策研究领域通行的提法，从教育政策投入、效益、效率和回应程度等四个维度提出了教育政策的评价标准；〔3〕胡伶在总结前人研究成果基础上发表了 《教育政策评估标准体系的架构研究》，将其概括为“3E+3F+3C”，“3E” 指的是效率（Efficiency）、 效果（Effect）和公平性 （Equality）；“3F”指的是可行性 （Feasibility）、可预测性 （Foreseeability）和程序公正性 （Procedural Fairness）；“3C” 指的是兼容性 （Compatibility）、 简明性 （Conciseness） 和满意度 （Contentment）。〔4〕在常见的评价方法中主要采用观察法、成本-收益法、文本分析法、社会调查法或者考量政策一致性等。宋健峰、袁汝华从政策的制定、实施和绩效三个方面，采用可量化的指标，建立了一个用于分析政策的评价指标体系，在问卷调查分析和数理统计分析的基础上，运用模糊数学中的隶属度为各指标统一赋值，并用专家打分法给出各指标的权重，得出政策评价的通用模型。〔5〕但这些研究大多从理论上分析出影响教育政策评价的复杂过程和相关因子，鲜有设计出实际操作性强、符合政府施政实际并采信的评价模型。

本文将以现代治理理论为出发点，构建吻合政府工作实际并易于实施的教育政策循证评价模型。

二、现代治理视域下的教育政策评价模型

现代治理视域下，政府是治理的参与者而非权力的唯一拥有者，在任何教育方案的制定中都应该是平等主体而采用对话谈判与协商的方式进行，各治理主体都应该权责一致，法律地位平等，严格确保教育权力运用与权力监督的对等，政府好坏的评定标准应逐步由结果转向过程，由单纯的绩效转向复杂的认同。教育政策制定依据只有两个：一是多元利益的平衡共叠；二是多数方的赞成和少数方的弥补。教育公共治理强调按照多元教育主体相应的权责比例共同达成对教育政策或教育制度的社会性回归。〔6〕教育政策评价的典型特征是治理民主化，拒绝等级观念，允许不同身份的个人或团队平等地参与政策决策；其次，公开透明，最大限度地公开决策程序和相关信息，允许公众参与政策的制定，并能够对其政策进行咨询和质疑；最后，注重结果，看计划和目标的兑现状况，利益相关者的认同度。从“民主”“合法”“公开”“绩效与影响”等特征出发，本文将教育政策评价聚焦在决策、文本形成、实施过程三个阶段，构建“三段N维”循证评价模型，分别考量政策决策过程的科学性、民主性，文本形成过程的合法性、合理性、可操作性，政策实施过程的进程、绩效与影响，每个阶段的评价有若干维度的指标，基于证据用定量为主、结合定性的方法为政策决策者、执行者以及政策的利益相关者提供即时、准确、可信度高的反馈，从而优化政策过程，提高政策质量。

（一）第一阶段：教育政策决策科学民主程度3维评价模型

政策决策民主是充分尊重人的权利、充分考虑利益主体诉求的重要方面，决策理念对于教育政策有根本性的指导作用。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”。“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”，“推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开”。因此，对政策决策科学民主的考量，主要考察政策制定程序的合法性、公正性和科学性，是否按照公开、公正、透明的方式进行决策。在这一阶段重点评价三个维度，包括两个以上的独立科学论证、面向公众的论证阐释与公开讨论 （民主征求意见）、民主决策。例如 《国家中长期教育发展与规划纲要 （2010-2020年）》从2008年启动，到2010年5月5日国务院常务会议讨论并原则通过，这一历时1年零9个月的时间里，先后有500多位专家学者参加11个重大战略专题组，在境内外先后召开座谈会、研讨会1800余次，〔7〕并在教育部网站上开设专版面向社会公开征求意见。

图1 教育决策科学民主的三个维度及其关系示意图

如图1所示，有两个以上的独立科学论证的意义在于避免政府决策信息不对称、避免“特殊团体”利益侵害公共利益、避免“科学、合法”外衣下的违法违理行为，是保证科学性的关键指标。而两个以上的独立科学论证，还能够避免由于专家知识缺陷或者学术偏见对政策科学性的影响。科学论证后的政策备选方案反馈回决策部门，决策部门梳理完善后组织面向公众的阐释、宣讲与公开讨论，这是利益相关者最大限度参与的有效途径，是政策民主、公开、透明的重要指标（充分运用网络，辅之以必要的会议）。在此基础上，收集梳理反馈信息回到决策部门。最后，进入民主决策阶段，采取如听证、民主表决等，决策人员、利益相关方代表、相关领域专家均应参与表决。针对这些维度的评价可以采用里克特量表中的程度表达方式，考量政府及其政府部门就某一政策或一系列政策的科学民主程度，如表1所示。综上，在这一阶段里，重点考量政策制定程序的公正性与合法性，即是否科学论证，是否综合了利益相关者的利益诉求，是否按照公开、公正、透明的方式进行决策。需要政策评价对象提供相关的证据，而且这些证据是否具有信度等均需要考量。这种基于证据的评价即循证评价，既可提高评价的科学性、可信性，又能促进和强化循证决策。

（二）第二阶段：教育政策文本合理性实操性的8维评价模型

在对教育政策评价过程中，主要的评价对象包括政策制定的过程及其制定出来的政策本身。对政策文本本身进行评价则主要考量政策的目标设计是否基本符合SMART原则，即S（具体明确）、M （可测量）、A （可实现）、R （现实可行）、T（时限性）。〔8〕据此，本文中针对文本的评价，主要考量的对象包括政策文本形式、政策目标及其措施的合规性、政策目标具体明确程度、政策目标可测性、政策目标的现实性、政策措施与政策目标的关联性、政策措施的操作性、政策实施的检视制度。

图2 教育政策本身评价8个维度及其关系示意图

如图2所示，8个维度紧紧围绕政策文本进行评价，实际上是对政策制定本身科学性的一种引导，即政策文本的科学性应该体现在指向明确、操作具体、自检完善，避免大而空、大而全、不切实际。政策发文形式影响其稳定性、延续性和实施力度，用法律法规的方式发布的政策稳定性最高，有利于政策得到落实，有利于对政策实施的监督，有利于政策得到巩固和延续，可以减少人为因素对政策的破坏或者干扰。政策目标与措施合规性是依法治理的重要方面，这一维度将实行一票否决，即如果出现与现行法律、法规或者国家基本政策相冲突的则此维度不得分。政策目标的具体明确程度和可测性是政策绩效评价的依据。政策目标的现实性、政策措施与目标的关联性、操作性是考量政策是否可落实，避免由于政策制定本身带来执行效果受影响。政策实施的检视是指在政策设计时候是否配套相关评价反馈机制，以促进政策实施和对政策的修订。如表1所示，对8个维度不同程度的划分实际上指向政策文本本身的规范性、操作性、完整性。在实际生活中政策往往符合一部分人的利益或总会触犯另一部分人的利益，这些都不可避免，实行贯穿始终的政策评价，及时反馈信息给决策者、实施者和全社会，将引导决策者修订政策目标、实施者努力实现政策目标、全社会参与政策过程。因此，政策评价成为推进传统管理迈向现代治理的关键性工具。

（三）第三阶段：教育政策实施与政策绩效的3维评价模型

教育政策实施和政策绩效指向教育政策实施的过程和效果，回答的是所制定的教育政策在教育问题或教育事件中发挥了怎样的作用？解决问题的效果如何？在本文中将这一阶段划分为三个维度，即政策透明度、实施进度、目标达成度。政策透明度，即是否任何人任何时候都可以通过网络查阅到相关公共政策 （国家保密政策除外），是否长期挂网直至作废为止，是否及时公开政策修订情况，是否公开政策实施评价报告等。政策实施进度，即在特定的阶段完成情况，在文本指定的时间范围内履行程度。政策目标达成度，指实际产出与政策预期目标的关联程度，预期目标和达成情况，比如目标达成度、投入产出比〔9〕等。将这三个维度用里克特量表进行程度表达如表1所示，对于难以定量测量政策目标达成度的，可采取定性描述5个等级评定标准的办法进行评估。

需要说明的是，实施进度和目标达成度要根据具体的政策选择恰当的换算方法进行换算，在进行具体评价时围绕这一维度制定的指标需要寻找政策实施进度、政策绩效和影响的证据，并进一步明确所要使用的计算方法。

（四）指标运用与计算方法

教育管理从传统管理理念向现代治理过渡，经历了从关注“过程”的科层制理论到关注“结果”的新公共管理，再到倡导“共享领导”的公共治理理论的发展过程，教育政策评价也经历了从聚焦过程，到结果为本，再到强调决策参与的重大转变，逐渐形成了基于政策制定、政策执行和政策绩效的评价模型。开展政策评价是推进教育治理水平提升的有效路径。本模型在现代治理视域下，本着科学、规范、实用的原则，建构了从政策决策到文本再到政策绩效三个阶段的循证评价模型，如表1所示。

表1 教育政策评价“三段N维循证评价模型”评分一览表

指标 二级指标 评价量表1 2 3 4 5一级文本形式n4 领导讲话 会议纪要行政文件（红头文件）法律法规实施意见或者政府（部门）规章法律法规目标与措施合规性n5与国家政策法律法规不矛盾，但落实国家政策目标差与国家政策法律法规不矛盾，落实国家政策目标较差与国家政策法律法规不矛盾，落实国家政策目标一般与国家政策法律法规不矛盾，落实国家政策目标较好与国家政策法律法规不矛盾，落实国家政策目标好目标具体明确程度n6有明确的目标对象有明确的时间范围有对应的达成标准有明确的对象、时间、对应的达成标准有明确对象、时间、对应达成标准，且凡能量化的标准都已量化政策文本合理性和实操性N2目标可测性n7监测目标实现与否的信息、数据渠道不畅通，极少目标可监测部分目标可监测半数目标可监测大多数目标可监测所有目标可监测目标现实性n8目标现实条件差，实现可能性小实现目标的现实条件较差实现目标的现实条件一般现实条件较好，大部分目标能实现目标与现实条件发展相匹配，目标完全能实现目标与措施关联性n9政策措施与政策目标的关联性差政策措施与政策目标的关联性较差政策措施与政策目标的关联性一般政策措施与政策目标的关联性较强政策措施与政策目标的关联性强措施操作性n10措施操作性差措施操作性较差措施操作性一般措施操作性较强 措施操作性强政策实施检视n11没有相应检视政策设有一般性的实施情况报告制度设有对政策实施不定期的调研制度或者笼统的评价制度设有跟踪政策实施的年度或阶段性评价机制，评价主体、结果应用明确合理设有跟踪政策实施的年度或阶段性评价机制，评价主体、结果应用十分明确合理，并有反馈机制和向社会报告机制政策实施进程与绩效N3政策透明度n12没有公开路径有公开路径但只是行政办公系统内部人员查阅特定人能查询特定时间能查询任何人任何时间可查询政策实施进度n13没有时间节点时间节点较模糊笼统在时间节点内完成60%在时间节点内完成80%完成任务、实现目标完全吻合时间节点政策目标达成度n14 39%以下 40-59% 60-79% 80-89% 90-100%

所有的指标不是固定不变的，而是根据具体政策情况作出动态的调整。教育政策评价更多是一种相对评价，真正能够用绝对数字表达的指标有限。在相对评价中，里克特量表的运用代表程度的高低，并不代表绝对水平。各个维度指标合成的分数最低1分表示最差，最高5分表示最好。计算方法是求其加权平均值：

政策制定科学民主程度评价得分：N1=a1n1+a2n2+a3n3，其中a1+a2+a3=100%；

政策文本合理性和实操性评价得分：N2=a4n4+a5n5+a6n6+a7n7+a8n8+a9n9+a10n10+a11n11，其中a4+a5+a6+a7+a8+a9+a10+a11=100%；

政策实施进程与绩效评价得分：N3=a12n12+a13n13+a14n14，其中a12+a13+a14=100%；

政策评价总分：N=k1N1+k2N2+k3N3，其中k1+k2+k3=100%。

运用这一评价模型可以解决四个方面的重要问题：一是明确教育政策评价包含哪些可测量的关键要素；二是可以对不同部门、不同地区的政策进行横向综合评价比较；三是可以对同一地区、同一部门政策的进步情况进行纵向综合评价比较；四是政策评价的目的不是为了评价而评价，而是能够及时反馈信息，从政策制定科学民主开始、到过程透明、可操作、再到产生结果，有监督反馈，形成了一个循环往复的评价系统，可以推进政策水平螺旋式上升，从而助力国家教育治理方式改革创新。

注释：

〔1〕 Michael Bamberger.The Monitoring and Evaluation of Public Sector Programs in Asia 〔J〕 .Evaluation Review， 1989 （3）： 386-405.

〔2〕 Sarah Fielder.Monitoring the operation of the Planning System： the National Dimension 〔Z〕 .

〔3〕肖远军.教育政策评价的标准探讨 〔J〕.浙江教育学院学报， 2002 （5） .

〔4〕胡伶.教育政策评估标准体系的架构研究 〔J〕.教育理论与实践，2008（12）.

〔5〕宋健峰，袁汝华.政策评估指标体系的构建 〔J〕.统计与决策，2006（1）.

〔6〕李涛.教育公共治理若干问题探析 〔J〕.教育发展研究，2009 （8） .

〔7〕焦新.中国教育改革发展的纲领性文件——教育规划纲要工作小组办公室负责人答记者问 〔N〕.中国教育报，2010-07-31.

〔8〕胡伶，范国睿.从关注过程、结果导向到“共享领导”：教育政策监测与评估的理论模型构建 〔J〕.教育发展研究，2013（4）： 1-6.

〔9〕投入产出比可以通过社会系统核算法或者成本-效益分析法进行计算，当然需要得到政府执行机构的支持和配合以获得充分真实的财政信息。