浅谈水库扩建工程征地拆迁工作的做法与技巧

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摘 要：本文以深圳市清林径引水调蓄工程征地拆迁工作为实例，紧紧围绕大中型水库扩建工程征拆范围广、遗留问题多、征赔周期长等特点，按照政府投资项目的基本建设规律，依据相关法律法规的规定，站在建设单位的角度，分析总结了水库扩建工程征拆工作的做法与技巧，为大中型水源工程的征拆工作提供了有价值的借鉴案例。

关键词：清林径 水库扩建 征地拆迁 做法 技巧

中图分类号：F299.24 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2014）04（a）-0195-03

水库扩建工程一般用地范围大、输水管线长，同时遗留问题多、库区成分复杂，因而征拆移民工作任务繁重。征地拆迁移民安置工作号称天下第一难，如何依据法律法规的规定、结合工程特点来推进水库扩建工程的征地拆迁和工程建设，本文以清林径引水调蓄工程为实例，对征拆工作的做法与技巧进行了有益的探索，为大中型水源工程的征拆工作提供了有价值的借鉴案例。

1 清林径引水调蓄工程概况及征拆进展

1.1 工程概况及特点

清林径引水调蓄工程位于深圳市龙岗区，工程内容主要包括蓄水工程、输水工程、取水工程等三大部分。蓄水工程主要是在现清林径、黄龙湖等三座中小型水库的基础上扩建成一座大（2）型水库，输水工程包括龙清和东清输水工程，取水工程包括三座泵站。

工程特点分三大方面：一是用地范围大，输水管线长。建设期红线范围内合计用地约1286公顷，运行期一级水源保护区内合计用地约2088公顷；东清、龙清输水管线合计长达25 km。二是历史遗留问题多，库区成分复杂。原清林径水库始建于50年代末，而黄龙湖水库始建于90年代初，受当时经济社会发展的影响，两次库区征拆移民的问题没有完全兑现解决，后来2005年深圳市城市化转地不完全的问题叠加造成库区历史问题复杂；库区范围内涉及一个街道、两个社区、三座水库、十一个村庄以及部队和博深高速等其他外包单位，成分相当复杂。三是项目设计工期长达48个月，随着建设周期延长，征拆不确定因素随之增加。

1.2 征拆进展及问题

行政审批手续进展顺利。按照政府投资项目的基本建设程序，水库扩建工程建设项目用地，应当依法申请并办理审批手续。清林径引水调蓄工程项目选址意见书、用地预审、用地方案图及规划许可均已获市规划国土部门正式批复。市政府常务会议先后审议并通过了用地审查及征地拆迁补偿安置方案。在《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台之前，项目曾取得了拆迁许可，发布了拆迁公告。

征拆进展分两个阶段。前期准备阶段，2009年成立清林径引水调蓄工程征地拆迁领导小组，落实专职工作人员并组织测绘、测绘监理、评估、评估督导征拆中介机构开展工作；2010年编制了专项征地补偿安置方案，该方案于2011年初获市政府批复同意。实施阶段，2010年及2012年区征拆部门提交库区关键线路及东清输水管线用地合计约50公顷。

征拆问题分三个方面：一是当地社区及村民要求给予征收返还用地与深圳市土地资源总体紧张的矛盾比较突出。二是征赔资金巨大，背后利益博弈比较明显。三是库区扩容后形成的“湖中岛”，社区及村民要求按照红线范围内征收补偿标准一并征收的矛盾。

2 水库扩建工程征拆工作的做法

水库扩建工程在制定用地需求计划、解决征拆工作问题、拓展施工作业面等环节，建设单位须按照有关法律法规的规定结合工程实际来有序推进征地拆迁工作，从而强力推进工程建设。

2.1 科学制定用地需求计划，分类推进征拆计划落实

水库扩建工程由于是在原有水库基础上扩容，扩容以后需征收土地、房屋面积一般比较大，受影响的村镇、人口一般比较多。如湖南省涔天河水库扩建工程，扩容后需淹没各类土地4.88万亩、各类房屋154万平方米，淹没影响集镇5个，淹没影响总人口5835户25240人。清林径引水调蓄工程扩容后需征收原农村集体土地约763公顷、需拆除永久建筑达9万平方米，同时涉及6个自然村的搬迁，需搬迁156户居民约558名户籍人口。

如何在这庞大的库区用地范围内结合工程进展及征拆资金安排，合理有效地推进工程建设是水库扩建工程进场之初必须要解决的问题。按照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》相关规定，水库扩建工程建设项目用地，在行政审批手续完成后，应当依法实行一次报批、分期征收。先行安排项目建设用地，同步推进库区征拆移民，适当兼顾运行管理来推进征地拆迁，是水库扩建工程落实用地需求计划的原则。

科学制定建设用地需求计划。在制定建设用地需求计划时，首先须以标段为单位合理划分工作面用地。水库扩建工程由于涉及大坝等水工建筑物比较多，从而标段划分多，工期不一，进场先后顺序也不同。按照施工组织设计方案，以标段为单位合理划分建设用地时，需综合考虑现场的地形地貌等实际情况，地块的征转地情况，以及各自然村的历史沿革，合理划分标段工作面用地。其次，在制定建设用地需求计划时，先安排进场施工的标段，征拆资金优先投入到该标段急需工作面用地。再次，按照施工标段进场的时间梯级安排各标段征拆用地计划。清林径引水调蓄工程每年按照工程的进展情况及征拆资金到位情况，适时提出了当年建设用地需求计划，从而分期分批推进建设用地的落实。2010年5月，清林径项目建设单位提出了当年26个施工作业面（约91公顷）的用地需求计划，当年完成率约为81%；2011年初，建设单位在认真梳理上年征拆工作欠账和本年度建设用地需求的基础上提出了全年34块（约113公顷）建设用地需求，当年完成率约为64%。

在落实建设用地需求计划时，须同步推进淹没用地的征拆移民。水库扩建工程一般需搬迁户籍人口比较多，移民工作任务比较重。由于此类移民长期居住在库区，人员成分相对比较复杂，如移民搬迁工作没有跟上，有可能会造成一些不必要的群体性过急事件，反过来会影响工程建设的顺利推进。水库扩建工程须充分考虑到库区移民工作的重要性，在工程立项、征拆方案的制定与发布、施工进场等环节须同步推进。清林径引水调蓄工程在初步设计阶段完成了库区征拆移民专项报告，在进场之时就制定并由市政府批复了征（收）地拆迁补偿安置方案，目前进入了实施阶段。

在落实建设用地需求计划时，需适当兼顾运行管理用地的征拆。由于水库扩建工程一般同时具备防洪、灌溉、供水、发电、调度等功能，在项目建设期该功能或某一功能可能需同时发挥作用，这样不可避免地要兼顾水库运行功能适当安排征地拆迁。同时水库扩建时，为防止抢种抢建事件的发生，需适当安排管理用地的征拆。

2.2 定期召开征拆工作会议，研究解决征拆工作问题

适时召开征拆政策会议，研究解决征拆原则问题。由于水库扩建工程涉及大量的土地征收、房屋拆迁及移民安置，按照《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》等相关法律法规的规定，征地标准、征收决定、方案发布、风险评估、移民安置及资金安排等环节均需县级以上人民政府批准或实施，故应适时召开征拆移民政府会议，研究解决相关政策问题，为下一步征拆工作铺平道路。2011年2月深圳市政府召开常务会议，审议通过了清林径引水调蓄工程征拆补偿安置方案及费用估算报告，并要求有关单位要大力推进该工程项目建设。该征收决定及征拆方案的顺利通过，对本项目工程建设、征拆手续的完善，及推动下一步征拆工作打下了坚实的基础。2012年11月深圳市吕锐锋常务副市长到清林径引水调蓄工程项目现场调研，要求相关单位制定提交征地拆迁问题的一揽子解决方案，并强调方案要体现以下几个原则：一是不得重复补偿，已转地应予以扣除，制定新的安置用地解决方案应对原现金补偿方案标准予以调整，扣减补偿金额。二是所涉及6个自然村搬迁比照龙岗大运中心土地征用的做法和标准，给予用地安排。三是因一级水源保护区建设需要扩大征收部分用地，原则同意采取货币补偿方式一并征用，不再给予土地补偿。影响清林径引水调蓄工程征拆工作相关原则问题的确立，为顺利推进征地拆迁的实质性工作铺平了道路。

定期召开征拆协调会议，研究解决征拆相关问题。按照我国相关法规的规定，征地拆迁、移民安置相关事项由驻地政府负责组织实施，而水库扩建工程的建设主体大多非同级人民政府，为有效推动工程建设及防范处置由于征拆移民引发的事件，这就要求定期召开征拆协调会议，研究解决征拆相关问题。2009年至2013年深圳市水务局先后8次与龙岗区政府召开征拆工作协调会议，就成立征拆机构、加强组织领导、制定征拆方案、落实前期经费、安排标段用地等方面取得了广泛的共识，基本解决了清林径引水调蓄工程关键线路的用地问题，并推动了整个征拆移民工作的正常进行。

及时召开征拆专题会议，研究解决征拆个案问题。征地拆迁工作在具体实施时，一般在征拆补偿安置方案里对有关事项有过界定的按征拆方案上的原则进行处理，但征地拆迁问题千差万别，尤其水库扩建工程征拆移民可能有各种历史遗留问题叠加，造成拆迁个案相当复杂，这就要求我们及时召开征拆专题会议，研究解决征拆个案问题。清林径引水调蓄工程自2009年以来，龙岗区政府先后11次主持召开征拆工作专题会议，就清林径水库管理处行政划拨宗地范围内村民自建房补偿、集体土地的征转补偿标准、红线范围外用地征收补偿、五联社区非农建设用地历史遗留问题的处理等问题进行专题研究解决，基本保障了项目进场标段初步用地问题。

2.3 主动办理国有土地划拨，积极拓展施工作业面

根据我国《土地管理法》《城市房地产管理法》《城镇固有土地使用权出让和转让暂行条例》及《土地管理法实施条例》等法律法规的规定，我国共有6种类型的土地依法列为国有土地，国家以出让或划拨两种方式转让国有土地使用权，国家重点扶持的水利项目的国有土地可以由县级以上人民政府依法批准划拨。因此，水库扩建工程项目在行政审批程序完善后，可以按规定申请办理库区范围内国有土地的行政划拨，从而为工程建设积极拓展施工作业面。清林径引水调蓄工程项目建设单位结合深圳市2005年城市化转地图斑及历年征地记录，认真梳理出工作面中全部为已征已转国有土地或大部分为国有土地地块，本着“见缝插针、紧盯不放、成熟一块、交接一块”的做法，积极寻找工作面和开工点，尽可能满足进场施工单位的用地需求。2012年，建设单位主动与城管、农林、水务以及储备土地等管理单位协调沟通，按照国有土地的出库移交相关程序，先后为库区的大坝建设用地、东清输水管线用地及其它隧洞口用地办理各类国有土地出库交接约20.8公顷，为施工单位进场施工赢得了时间，创造了有利的条件，也为项目完成年度投资任务打下了扎实的基础。

3 水库扩建工程征拆工作的技巧

水库扩建工程在成立征拆领导机构、规划布置工程线位和实施现场征拆策略等方面，建设单位需在宏观的统筹领导上，要坚持工程规划总体完整不动摇的原则，但在工程的现场实施中如遇征拆难题要灵活处理，适时考虑个别管线布置可局部调整规划的要求；同时，考虑到库区的村镇比较多，一般有相互等待观望的情绪，工程用地安排也可作出灵活调整，为寻找征拆的时机及地点作为突破口，共同推动工程建设顺利进行。

3.1 成立征拆领导机构，加大征拆统筹协调

水库扩建工程一般征拆周期长、征赔资金大、用地范围广，征拆移民任务重；同时涉及部门多、社会关注度大、历史遗留问题多，相应协调任务繁重。一般区级政府的征地拆迁职能分散在土地整备、城市更新等部门单位，同步负责本辖区所有项目的土地征拆事务。为加大征拆移民工作的组织领导，处理好库区范围内繁重的协调任务，从而更好地推进工程建设，成立专职征拆领导机构是必要的。成立专职征拆领导机构一般有两种方式：一种是单位主要领导挂率，有关部门抽调人员组成临时机构；另外一种是分管领导负责，某一部门为主组成临时机构。清林径引水调蓄工程在2009年就成立了以分管副区长为主要领导的征地拆迁工作领导小组，并设立了办公室。该领导小组在协调征拆资金、安排征拆工作、处置征拆事务等方面做了大量的工作，推动了整个征拆工作的正常进行，有力地保障了工程项目的正常推进。深圳市另外一个重大水源工程项目由于没有成立专职征拆领导机构，造成征拆工作及工程建设进展缓慢。

3.2 合理选定输水线位，适时调整管线许可

水库扩建工程一般集雨面积比较大、蓄洪能力比较强，因而相应承担着供水、灌溉等功能，管道、干渠等输供水线路比较长。在规划之初选定输水线位时，要给合片区法定图则，尽量避开基本农田、已出让国有土地、非农建设用地、发展备用地及已批建设项目用地，局部管线尽量与规划的主次干道和绿地并行布置。但往往项目从初步设计到提出用地申请，时间跨度长，现场用地情况发生了很大变化，导致局部管线无法按规划设计线位实施，因而需适时调整管线许可。以上合理选定输水线位，适时调整管线许可，是为了尽量减少征地拆迁的工作量，为工程建设赢得时间。清林径引水调蓄工程东清输水线位在设计之初就结合现场地形情况及规划情况进行了反复的比选，避开了建城区，减少了征拆量，从而有利工程的顺利推进。龙清输水管线在实施阶段需穿越一厂区，现场征拆谈判由于停产停业损失陷入僵局。为赢得建设工期，建设单位结合规划要求，重新申报了施工图备案，局部调整了管线线位，从而避免了征地拆迁对项目的影响。

3.3 准确把握征拆时机，灵活机动进行征拆

水库扩建工程库区一般需征拆移民的村镇集体比较多，而村民一般有担心补偿政策多变，导致先征拆的吃亏，同时想等待补偿政策再优惠，获得更多的利益等思想。村民这种等待观望的情绪一定程度上影响征拆工作的正常推进。同时，水库扩建工程项目提出的工作面用地需求计划与村集体要求的整村一次征拆的诉求有一定的差距。为了更好的化解村民的这种观望等待情绪，同时理顺村里的征拆诉求，这就要求我们在用地安排上要结合征拆的时机及地点作出合理的调整，从而灵活机动地进行征拆。清林径引水调蓄工程库区涉及11个自然村集体土地的征转，8个村集体土地全部在红线范围内，3个村集体土地部分在红线范围内；而在红线范围内的有6个村需整村搬迁，而其它村只涉及集体土地的征转。在这种复杂的环境下，村民等待观望的情绪更加浓厚，这就要求我们更加科学地寻找征拆的机时及突破点，从而灵活地推进工程建设。清林径引水调蓄工程征折方案发布以后，在征拆标准及用地返还等原则确定以后，向村民宣讲征拆政策的稳定及连续性，征折标准、返还原则一视同仁，不会导致先征拆的吃亏，不会导致先征拆的没有返还用地。目前，清林径引水调蓄工程已完成了黄龙湖等3个自然村集体土地征转协议的签订，从而有利地推动了整个征拆工作的正常进行。

4 结论

水库扩建工程的征地拆迁工作，应当依据法律法规的规定，结合工程的特点，按照政府投资项目的基本建设规律，科学制定用地需求计划，详细研究解决征拆工作中的问题，积极拓展施工作业面来推进征拆移民工作；同时在宏观上应加强统筹领导，在前期规划上应优化布置输水线位，在现场实施中应灵活机动开展征地拆迁，从而共同推动工程建设顺利进行。

参考文献

[1] 涔天河水库扩建工程简介[EB/OL].湖南省涔天河水库扩建工程官方网站.

[2] 把握政策 讲究方法 积极稳妥地推进征拆工作[EB/OL].道客巴巴网站.

注释

2003年10月31日，深圳召开宝安、龙岗两区加快城市化工作动员大会，提出《关于加快宝安、龙岗两区城市化进程的意见》，决定将农村集体经济组织全部成员转化为城市居民，原属于其成员集体所有的土地依法转为国家所有。城市化转为国有的土地，按照“国土统一储备，部门依法监管、属地委托管理”的原则，由国土局依据规划划定管理范围，农林、水务、城管等部门依职责进行行业监督管理。2005年深圳城市化转地工作基本完成。