我国生活性服务业政策梳理与分析

俞华　路红艳

生活性服务业是指面向居民基本生活服务的行业，主要包括餐饮、家庭服务、美容美发、洗染、沐浴、维修服务、人像摄影等服务业，在保障民生、吸纳就业、促进居民消费等方面发挥着重要作用。近年来，伴随我国服务业快速发展和对保障民生问题日益重视，国务院及各部委出台了一系列适用于鼓励、支持和规范生活性服务业发展的政策措施，为生活性服务业发展营造了良好的政策环境。本文通过对2007年以来国家出台的有关生活性服务业的政策措施进行回顾与梳理，分析现行政策存在的问题与不足，提出未来生活性服务业发展的政策取向，以期为国家制定服务业发展政策提供有益的启迪。

一、近年来我国生活性服务业发展政策回顾

自2007年国务院发布《关于加快发展服务业的若干意见》（国发〔2007〕7号）以来，国家有关服务业发展的政策不断出台，服务业政策体系逐步建立健全。其中，涉及生活性服务业的政策主要集中在用地规划、市场准入、财政支持、融资贷款、税收优惠、劳动社保以及行政规费等方面，这些政策的重点是保障和促进生活性服务业发展，发挥生活性服务业促进消费、吸纳就业和改善民生方面的作用。

（一）用地规划保障政策

伴随我国城镇化进程加速推进，城市新建社区不断增加，但配套社区商业和便民服务设置配套不足，难以满足居民生活需求。因此，为保障城镇化过程中新建社区生活性服务业规划用地，促进社区生活性服务业发展，国家明确提出保障社区商业和便民服务规划用地、推动城市土地使用向家庭服务业及便民生活服务网点倾斜等政策。

（二）放宽市场准入政策

伴随我国服务业对内对外开放水平逐步提高，为促进服务业发展，国家出台了有关降低服务业市场准入的政策。如国发[2007]7号文提出“根据实际情况，对一般性服务行业在注册资本、工商登记等方面降低门槛，对采用连锁经营的服务企业实行企业总部统一办理工商注册登记和经营审批手续。”

（三）财政资金扶持政策

目前，中央财政用于支持生活性服务业发展的资金主要有三部分来源：一是服务业发展专项资金和服务业发展引导资金，用于支持生活性服务业自主创新、品牌培育、企业发展以及老字号改造升级等等。二是中小企业发展专项资金，用于扶持中小生活性服务企业发展。三是社会事业和民生工程资金，用于支持部分生活性服务业发展。

（四）信贷与融资支持政策

由于生活性服务企业大多是中小微企业，企业资金实力较弱，融资难问题一直是制约企业发展的重要问题。近年来，为促进中小微企业发展，国家密集出台了一系列促进中小微企业发展的信贷和融资政策。这些政策强调银行和非银行类金融机构对劳动密集型、发展前景好的服务企业给予信贷和融资支持，一定程度上为中小微生活性服务企业获得银行信贷支持、拓展融资渠道提供了保障。

（五）税收优惠政策

为鼓励生活性服务企业连锁发展、培育品牌和促进节能减排，国家在减免税收方面出台了一系列政策：一是对生活性服务业自主创新、节能减排、资源节约利用等方面给予税收优惠。对吸收就业多、资源消耗和污染排放低等服务类企业，按照其吸收就业人员数量给予补贴或所得税优惠。二是制订社区服务、家政服务、维修服务、便利连锁经营、废旧物资回收利用、中华老字号经营等服务业的税收优惠政策。三是落实扶持中小企业发展的税收优惠政策。

（六）促进就业与社保政策

在近年来国家就业压力不断增大和“民工荒”、“找工难”并存的形势下，为发挥生活性服务业在吸纳就业方面的作用，完善服务业从业人员的社会保障，国家针对家庭服务业、养老服务业等生活性服务行业出台了相关政策。一是鼓励家庭服务业就业、创业政策。二是鼓励社区服务、养老服务培训。三是完善社保政策。这些政策对于推动家庭服务业、餐饮业等生活性服务业实行员工制、承担员工社保，保障生活性服务业从业人员的合法权益起到了重要作用。

（七）减免行政规费政策

长期以来，生活性服务业承担着大量的行政规费，包括城市建设费、卫生费等等，不仅使企业经营成本较高，而且一定程度上也成为许多行政部门寻租的借口。近年来，国家为促进企业发展，创造更好的发展环境，不断清理各项费用。对于减轻生活性服务企业负担、营造有利于生活性服务业发展的环境发挥了积极作用。

（八）制定行业法规与标准

近年来，为规范生活性服务业发展，商务部相继制定并实施了一系列行业管理规范和标准。一是生活性服务业各行业管理办法。二是针对生活性服务行业的卫生管理规范。三是针对生活性服务行业的服务质量管理规范。四是针对生活性服务行业的技术规范。

二、现行生活性服务业发展政策评价

（一）现有政策过于零散，系统性政策欠缺

目前，我国适用于生活性服务业的政策主要集中在国家和地方有关的促进服务业发展的实施意见中，或餐饮业、住宿业、家庭服务业等单个行业实施意见中，没有将生活性服务业作为一个整体制定一系列促进政策，导致现有生活性服务业政策过于分散，系统性不强，难以起到很好地促进生活性服务业发展的效果。主要表现在：

1、缺乏行业系统性政策设计

受“重生产性服务业、轻生活性服务业”等观念的影响，很多省市都制定了促进生产性服务业发展的实施意见，但少有专门制定生活性服务业发展意见。而一些国家为促进生活性服务业发展，专门制定了发展规划。如2005年，法国就业、社会融合和住房部推出了《个人服务业发展纲要》，随后又于2009年制定了新的《个人服务业发展纲要》，着力促进就业和促进生活性服务业发展。

2、缺乏对市场主体和行业协会组织培育的政策支持

在现有的生活性服务业促进政策体系框架中，还缺乏对多元化市场主体和行业协会组织培育的政策支持。生活性服务企业是生活性服务业发展的主体，行业协会是生活性服务业发展的重要推动力量，尽管近年来从中央到地方对生活性服务企业和行业协会发展日益重视，但对如何做大做强生活性服务企业、如何完善行业协会职能仍缺乏有效的政策支持。

3、缺乏系统的教育培训和职业资质认证制度

目前，生活性服务行业相关学历教育体系及培训考核体系，不适应当前市场发展的需要，使得从业人员素质参差不齐、专业技术能力弱，直接影响到行业的职业道德水平和专业服务水准。各行业还没有设立行业培训标准和统一的考试大纲，专业技术培训师资队伍师资薄弱，技能大师培训较为困难，多数由企业承担培训任务，导致培训工作实质效果不明显。同时，虽然有关部门一再要求从事生活性服务业的各类技术人员必须持证上岗，但目前持证上岗率水平较低，缺乏相应职业资质认证管理和监督制度。

（二）部分政策陈旧过时，已不适应行业发展需要

在现行有关生活性服务业的政策中，一些规章制度过于陈旧，已不适应当前生活性服务业发展的需要，但仍在沿用。如餐饮行业有硬性规定，在餐厅面积中应有50%的面积用于后厨，目前中心城市门面房寸土寸金，餐饮门店可以主食加工配送中心统一配送半成品，没必要将后厨面积比例设定为那么大。足疗行业禁止异性按摩已不符合时代要求。1992年公安部《关于创造更好的治安环境为改革开放和经济建设服务的报告》（公发〔1992〕19号文件）中明确规定，禁止异性按摩，这个20多年前的文件目前还在沿用，而目前遍布全国的足疗企业中异性足疗按摩既成事实，“禁止异性按摩”有待于修改为“禁止色情按摩”。又如，我国企业营业执照注册经营范围中只有“盲人按摩”，没有“按摩”项目，足浴企业只能以 “美容美发”登记，无法登记“按摩”、“足浴”、“修脚”、“SPA”等服务项目，因此严重影响了足疗保健行业的发展。洗染业沿用30年前的环保条款规定，居民二层楼以上不得设立洗衣厂，因为30年前洗衣机器噪声大、污染大，然而现代的洗染机器已经更新若干代，噪声很小，环保达到国际标准，完全可以在居民楼上设立洗衣厂。

（三）行业税费依然过重、过多，企业负担较重

尽管从中央到地方都出台了扶持餐饮、住宿、家庭服务业的税收减免政策，但相比现有生活性服务业缴纳的税负，税收优惠就显得微不足道了。据商务部对北京市有关生活性服务业的税费情况调查显示，目前各类生活性服务企业缴纳的税种包括营业税、企业所得税、企业代缴个人所得税、房产税、土地使用税、增值税、印花税、契税、车船使用税和手撕票税等，其中餐饮业上交税种达八种之多。餐饮业、家政服务业、美容美发业、人像摄影业、洗染业和沐浴业所缴营业税为5%，企业所得税为25%。餐饮企业缴纳的税负占经营成本的比重为25%、占利润的比重高达94%。同时，各类生活性服务业要缴纳银行卡手续费、排污费、餐具检测费、动物检疫费、垃圾处理费、治安联防费、员工体验费、残疾人保障金、化粪井费、各种培训费、教育附加费、防洪费、各种检测费、泔水处理费、工商管理费等15种费用。美容美发、家电维修企业所缴费用占成本比重高达64%和14%。此外，部分行业还存在重复征税问题。如餐饮企业独立核算的生产加工配送中心与经营门店存在重复交税问题。生产加工配送中心采购原材料，经加工或分拣后配送到门店时，已经按食品生产企业的纳税标准交了增值税，但门店出售的菜品还要再交营业税。

（四）行业法规标准尚不健全，难以保障合法权益

尽管我国已制定了大量的生活性服务行业法规和标准，但大多国家和地方标准属于推荐性标准，企业不执行，也无法制约，且各地掌握的尺度相差较大，导致地方标准实施效果不佳。同时，目前餐饮业尚未建立适用于餐饮全行业的国家级法规，缺乏系统严格的市场准入制度和执行标准，市场秩序不规范，餐饮环境难以保障，食品安全问题时有发生，市场监督管理不到位。家政服务行业缺乏专门的法律规范，争端处理机制不健全，一些家政公司把业务停留在中介，难以保障雇主和家政服务员双方的人身和财产安全。美容美发行业尚无服务技术的鉴定资质准入机构，导致很多企业服务项目不规范，服务质量无法保证，资质名称、技术名称、产品名称较为混乱，严重损坏消费者的合法权益。

此外，由于一些地方对生活性服务业不够重视，虽然国家有关生活性服务业的政策已出台若干年，如服务业与工业同价政策、连锁经营企业跨地区经营实行总分支机构汇总纳税政策以及清理行政规费等，但由于地方部门利益驱使，基本上没有得到有效落实。同时，由于生活性服务企业普遍规模较小、且从业人员流动性较大，从业人员的社保政策一直没有得到落实。特别在家庭服务业，由于大部分家政公司属于中介性质的企业，家政服务员的社保难以得到保障，很大程度上制约了家庭服务业的发展。

三、加快完善我国生活性服务业政策的建议

（一）尽快清理国家级滞后的旧政策

加快清理现有的过时、陈旧的生活性服务行业管理相关法律法规，修改过时的违禁条款或标准，商务部将认真梳理国内外生活性服务业相关现行政策，与商协会一起共同争取生活性服务业更多的优惠政策，营造良好的发展环境。针对现有行业管理法律法规过时、陈旧等问题，呼吁有关部门及时修改完善相关法规。应根据生活性服务业行业市场和业态细分的发展趋势，适时调整工商登记经营范围目录，如增加足浴、搓澡、刮痧、修脚、拔罐等项目。如建议调整洗染业相关环保标准，允许在居民楼上设立洗衣店；调整快餐业营业面积50%用于后厨的规定；建议公安部门修改过时的违禁条款，如将“禁止异性按摩”修改为“禁止色情按摩”。同时，调整生活性服务行业市场准入制度，减少生活性服务业资质资格许可，对不符合行政许可法规定的，一律予以取消；按规定需要对企业事业单位和个人进行水平评价的，改由有关行业协会、学会具体认定。协调工商部门改革生活性服务企业登记制度，将足疗等生活性服务业新兴业态纳入企业工商登记经营范围。

（二）推动地方政府落实中央已有政策

政策实施是一项政策价值得以体现的途径，再好的政策，如果没有较好的执行，也不能发挥作用。建议国家从中央层面推动行业主管部门和地方相关部门协调，着力打破行政体制制约和地方保护，促进政策有效落实。一是敦促落实服务业与工业水电同价政策。对于目前一些由于涉及地方保护或行政体制难以执行或落实的政策，如服务业与工业水电气同价政策、连锁经营企业跨地区经营实行总分支机构汇总纳税政策等，应敦促地方政府加快落实。二是落实生活性服务业用地比例政策。调整城市用地结构，合理确定生活性服务业用地的比例，在大中城市重点打造生活服务业集聚区和15分钟便民服务圈，让居民洗澡、理发、购买生活日用品、家电维修、废旧回收之类的居家日常生活需求在15分钟内得以满足。三是落实减少生活服务业行政规费政策。敦促地方政府减少餐饮、住宿、美容美发等行业行政事业性收费，取消不合法不合理的关于生活性服务业的行政事业性收费和政府性基金项目，降低收费标准，建立健全政府非税收入管理制度。

（三）制定完善生活性服务业促进政策

从战略高度，制定发展规划，尽快完善促进我国生活性服务业发展的政策体系，推动生活性服务业快速发展。

1、研究制定生活性服务业发展战略规划

高度重视生活性服务业发展，从扩大消费、保障民生和促进就业的角度出发，研究制定全国生活性服务业发展战略规划，明确未来生活性服务业发展方向和重点。同时，研究出台《关于促进生活性服务业发展的实施意见》。明确餐饮、住宿、美容美发、沐浴等行业相关促进政策措施。修改完善扶持市场主体的政策。过去实施的一些生活性服务业工程补助龙头企业的门店建设等，容易造成不公平竞争，建议以后商务部财政部生活服务业工程的财政资金支持行业发展的关键环节，如鼓励生活性服务业信息技术的应用推广；专业技术人员培训计划；节能减排设备改造；生活性服务业科技研发；推进学科建设，进行科研立项与科研经费、成果奖励等；推广新的发展模式，包括集聚区发展模式和公共平台模式等。

2、加快推进生活性服务业税收制度改革

适应服务业快速发展的要求，尽快在餐饮、沐浴、住宿、美发美容、洗染等生活性服务业实施营业税改增值税，促进这些行业的原材料成本实行抵扣。对实施全产业链发展、建立安全可追溯系统的餐饮、沐浴、美容美发、摄影等企业给予一定所得税减免优惠。对采用一体化信息管理系统的餐饮、沐浴等企业给予一定的奖励。加快制定相应的促进中小生活服务企业研发和技术进步的税收支持政策，激励中小企业的研发创新行为。对采用节能减排设备实现节水、节电、节材等资源和能源节约的生活性服务企业，给予一定的所得税减免。在节能专项资金中切块设立生活服务业节能减排资金，引导支持生活服务企业加快节能减排设备的更新和改造。鼓励行业协会和企业推广采用合同能源管理，通过市场化的方式推进节能减排，转变生活服务业发展方式。

3、制定灵活的生活服务企业用工保险政策

目前，根据新的劳动合同法，餐饮、沐浴、美容美发、家政等生活性服务行业企业要为员工缴纳社保，而由于这些行业从业人员流动性较大，造成企业入保和撤保现象频繁，极大地造成了资源浪费。应积极借鉴南京市对餐饮、沐浴、宾馆旅店、美容美发、家电维修等各类服务性用人单位优先参加工伤保险实行“总量包干、动态实名、定额缴费”的办法，即用人单位按工作只需要确定一年期内使用农民工总量，按规定一次性缴清一个缴费周期的工伤保险费，同时在同一缴费周期内，用人单位在包干总量内可以等量置换参保职工，即某一从业人员离开用人单位后，用人单位可以用新职工替换。同时，针对家政服务员没有纳入社会保险范围的情况，积极借鉴北京市对符合条件的员工制家政服务企业，在合同期内给予最长不超过5年的社会保险补贴政策，扶持员工制家政服务企业发展，促进行业规范发展。

4、完善培育生活性服务市场主体的政策

生活性服务企业是市场运行的主体。生活性服务业的发展依赖于企业的培育和发展。因此，要以培育生活性服务企业为目标，充分发挥市场机制在配置资源中的决定性作用，营造公平开放的生活性服务企业发展环境。一是培育大型生活性服务企业。加快对大型生活性服务企业的财政支持，鼓励企业培育品牌和跨地区连锁经营，培育一批具有实力的餐饮、住宿、家政等大型连锁经营企业集团。鼓励有实力的生活性服务企业加快兼并重组，培育一批业务多元化的企业集团。推动生活性服务企业联盟发展，构建优势互补、联动发展的行业格局，带动整个生活性服务业发展。二是支持特色中小微生活性服务企业发展。对于具有一定经营各色和品牌的中小微生活性服务企业，严格落实国家支持中小微企业发展的财税政策，鼓励中小微生活性服务企业提高信息化、专业化水平，激发生活性服务企业发展活力。

5、健全支持生活性服务行业协会发展的政策

十八届三中全会提出要激发社会组织活力，发挥行业社会组织在社会治理方面的作用。按照这一要求，要加快改变我国生活性服务业行业协会“半官方”性质，实现行业协会商会与政府机关脱钩，通过采取“政府购买服务”等形式，鼓励生活性服务行业协会发展。要加快完善生活性服务行业协会职能，推动行业协会向专业化、职业化、服务化方向转型发展，搭建政府与企业沟通的桥梁和纽带，充分发挥行业协会引导和规范生活性服务行业发展的作用。

6、完善鼓励生活性服务企业“走出去”的政策

我国很多餐饮、足疗、美容美发等企业都具有深厚的文化底蕴，而且是单纯的经营性企业（不像批发业或零售业采取出租或联营方式经营），具有“走出去”的优势，应加快研究制定扶持生活性服务企业“走出去”的政策，促进生活性服务业国际化发展。如可对生活性服务企业作为实物投资的出境物资给予全额退税，建立并完善间接抵免税制。对于在海外市场进行调查研究和开展直接投资的生活性服务企业，允许其在5年内从国内的应税收人中免税提取亏损准备金。加快完善政策性金融机构对服务企业提供长期低息贷款的支持制度，为中小民营生活性服务企业提供长期低息贷款支持，缓解企业“走出去”的融资难问题。

7、完善生活性服务业人才培训和培养政策

借鉴家政服务培训工程经验，对于住宿餐饮、美容美发、沐浴、洗染等其他生活服务业态也给予财政扶持，开展培训工程。从促进行业可持续发展出发，生活服务国家级行业协会要建立各行业国家级专业培训中心，国家商贸服务引导资金对于生活服务培训予以一定的资助；各城市引导品牌生活服务企业与相关院校合作办学，建立行业教育培训基地，城市服务业引导资金对于培训予以补助。各行业协会尽快制定从业人员培训大纲，组建专业技术培训师资队伍，加大对从业人员培训力度，培育一批生活性服务技能大师。同时，强化职业资质认证管理，要求从事生活性服务业的各类技术人员必须持证上岗。

（四）加强生活性服务业法律标准体系建设

按照十八届三中全会决定推进法制中国的要求，在进一步清理涉及生活性服务业过时的法律法规的同时，要加快借鉴国际经验，加快制定完善生活性服务行业法律法规和规范。要适时将现有已出台的、具有良好的约束力的管理办法和管理规范，由推荐性法规上升为强制性法规，进行立法工作，保障企业和消费者的合法权益。同时，根据各生活性服务业态的特点，加快制定和建立生活性服务行业标准体系，并适时将推荐性标准上升为强制性标准，以提高行业发展水平。对于现行生活服务业标准要认真贯彻执行，并按照有关文件要求，开展行业管理、营销、技术、业务技能方面的培训，推行 “从业人员实名制”、“星级管理”管理制度，促进生活服务企业不断提高经营管理水平。■

（本文系2013年商务部服务贸易司课题《国内外生活性服务业政策梳理与分析报告》部分成果）

（俞华，商务部研究院副研究员，博士。研究方向：服务经济、会展理论。路红艳，商务部研究院副研究员，经济学博士。研究方向：服务经济）