农业综合开发项目建设中存在的问题解析

摘要：按照财政部要求，各级政府对农业综合开发项目和资金的管理高度重视，严格按照管理办法执行，在农业综合开发项目和资金管理方面取得了显著成效。但是，由于机构人员配备和体制等方面存在不健全、不完善的问题，在实际运作过程中仍然存在一些弊端。笔者通过亲身的工作体验，对吉林省部分地区的农发项目和资金管理现状进行了调研，并结合调研结果，针对一些问题提出合理化建议，希望为农发事业的发展尽绵薄之力。

关键词：农发项目建设；存在问题；调研

中图分类号： F323 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2014.20.007

中国是传统的农业大国，农业经济在社会中有着举足轻重的地位，国家每年都会投入大量的资金用于农业综合项目的开发建设。为了能更好地发挥资金使用效率，2005年财政部公布了《国家农业综合开发资金和项目管理办法》，并于2010年对此办法进行了修订完善（财政部60号令），各级政府也对农业综合开发项目和资金的管理给予了重视，并严格按照管理办法执行，在农业综合开发项目和资金管理方面取得了显著成效。但是，由于体制的不完善、机构人员配备不健全等各种因素，农业综合开发项目和资金管理在实际运作过程中仍然存在一些弊端。笔者通过亲身的工作体验，以开展党的群众路线教育实践活动为契机扎实做好农业综合开发工作，在党的群众路线教育实践活动方案的总体部署安排下，对吉林省部分地区的农发项目和资金管理现状进行了调研，并针对一些问题提出合理化建议，希望为农发事业更好的发展尽绵薄之力。

1 项目管理方面存在的问题

之所以把项目管理方面的问题列在首位，笔者认为，追本溯源，项目是根本，资金是保障，所以项目的前期准备工作以及立项的评审、建设过程中的监督管理等就显得尤为重要。这些工作的不完善、不健全、不规范所引起的连锁反应是不容忽视的。比如：

1.1 土地治理项目效益不能正常发挥，造成各种资源的浪费

近年审计出的相关问题就有：设计不合理，造成浪费；管护不到位造成资金浪费；整体项目未实施或子项目未实施，多数是土壤改良、科技推广、农民培训、植树农机具采购等未实施项目共21项，造成资金闲置达千万元；已完工程没投入使用或工程没按期完成，未能发挥效益。农机具闲置，未能发挥效益；改变农业设施用途。栽植树木成活率低。在村屯居民区内修建机耕路和田间道路。防护林建设用于美化村屯等问题。

1.2 产业化项目未达到预期目标

得到扶持的企业处于停产状态、由于企业纠纷资金无法拨付使项目没有实施、企业拆迁等无法达到预期目标；农民合作社运行不规范等问题。

2 资金管理方面存在的问题

资金为项目服务，对农发资金进行科学化、制度化、规范化的管理，才能够保证资金的安全运行和有效使用，确保项目的顺利实施。修订后的《农业综合开发财政资金县级报账实施办法》近年来得到了有效执行，提高了资金使用效益，也确保了项目工程质量，但由于对政策理解的偏差、执行人员的素质等原因出现了一些问题，使其不能充分发挥效益，造成了不必要的浪费。在2012年省级审计部门对2010和2012年度中央和省级农业综合开发专项资金的管理、使用和效益进行的专项审计中，在资金管理方面发现了以下几个问题：

2.1 使用不合理票据报账

其中有白条子、过期作废票据、出具单位和使用单位不符、借用其他单位发票及不合规票据等。

2.2 工程款不按进度拨付

项目完工没有及时全额拨付工程款而滞留财政补助专项资金；为农发土地治理工程开工超30%备料款以外多拨款项未按工程进度拨款。

2.3 已移交工程未及时进行财务处理

同时，审计过程中还发现，普遍存在市（州）、县（市、区）配套资金和农民自筹不到位的问题。

这不仅仅是问题，这些问题之间存在着应该引起我们思考的线索，应该从线索中寻找解决问题的答案：

2.3.1 项目管理及建设方面问题产生的主要原因

2.3.1.1 项目可研论证不充分，评审和审批不严格，随意性强，深度不足 部分项目的可研论证和设计不符合实际情况，专家和设计人员不深入到项目建设地点，仅对项目的可研报告进行评审，无法发挥评审作用，致使部分项目自行变更项目建设地点，个别项目不能按计划实施；批复的机耕路建设地点不确定，防护林建设地点不明确，农业技术培训内容不具体，改良土壤、购置优良种子和购置农机具等项目的实施和管理难度大。

2.3.1.2 施工单位法律意识淡薄，监理和决算审核单位未尽职尽责，农发项目管理存在薄弱环节 个别施工单位受利益驱动，利用项目管理不到位的漏洞，偷工减料、高估冒算，多计工程款，不严格按照工程质量标准施工，抱有“审漏就赚，审出就减”的侥幸心理，套取和骗取农发资金；监理单位及监理人员未尽到应尽的责任，有的监理人员睁一只眼、闭一只眼；农发委托的决算审核单位没有对决算严格把关，走形式、走过场。

2.3.2 机构管理方面存在问题的主要因素

2.3.2.1 农发资金和项目的管理机制缺乏制约性 各级农发机构是政府设置的事业单位，行政上由各级财政部门管理。农发机构集项目立项、审批、实施、决算、竣工验收和资金分配、使用、报账等权力于一体，没有形成有效的内部制约机制。

2.3.2.2 农发机构人员专业单一，工作人员责任心不强 农发机构管理人员主要是财务人员，不重视工程技术人员的配备，在项目决算、概预算审查和施工管理方面都缺乏足够的经验。部分工作人员缺少做好农发项目的事业心和责任感，对工程管理只是履行程序，不能尽职尽责。

2.3.2.3 农发管理机构执行资金项目管理制度不严格 对监督检查发现的问题处理处罚力度不够。近年来，国家和省有关部门对农发资金进行了多次检查，省农发办每年也对项目和资金组织检查，虽然对存在的问题进行了纠正和整改，但对问题的处理处罚力度不够，没有起到震动和威慑作用，也没有引起各级政府和农发管理机构的重视。

3 加强农发项目建设管理的对策

从对上述问题出现的原因进行分析后，我们认为要想在农发工程建设和管理中少出错、不出错，保证资金安全、项目安全和人员安全，就必须从以下几个方面进一步加强管理：

3.1 强化财务监督、加强项目管理，完善管理制度确保农发资金安全运行

加强财务、资金和项目管理，严格执行各项财务制度，严把资金报账关，通过严查报销票据管理，上网审查票据的真实性，从而杜绝不合理票据报账，确保财务支出的合法性；密切配合相关部门完善固定资产移交、养护及后续管理、农机具使用管理、农民合作社的管理等相关规章制度，保证农发项目发挥长久效益；严把产业化项目立项、审核关，在产业化项目立项审核时，要严格按照国家规定的申报指南办事，坚决把不符合规定的项目拿下去，把符合规定的报上去，特别是农民合作组织，要严格审查各项附件，保证合作组织的真实性，确保农发项目的安全性和效益性。

3.2 完善项目前期准备工作，便于项目实施

提高可研报告的质量，保证评审的权威性和有效性。首先要求可研报告设计部门提供事业心强、业务水平高的设计人员，来完成农发项目的可研报告的编制和设计，并对设计师、造价师实行追责制，对设计和造价出现问题，影响工期、质量、资金的追究其设计师、造价师的责任，从而保证项目内容的真实性、可操作性更好的发挥其项目的效益能力。可研评审部门要对可研报告严格把关，提高可研报告的可行性和有效性；提高设计质量，保证施工图设计内容的准确度和全面性，杜绝项目实施过程中更改建设内容和建设地点的违纪现象，切实发挥农发项目的经济效益、时间效益和生态效益。

3.3 强化项目建设内容的审批，提高项目执行力度

实施计划的审批一定严格要保证每一项计划的可操作性，可以严格控制有关项目的资金安排，如：土壤改良、购买优良种子、农业技术培训、田间道路建设、防护林建设等项目，尽量少安排或不安排中央和省资金。减少资金的滞留、项目的变更，更好的发挥农发的项目、资金效益。

3.4 树立工程管理理念，建立长效的监管机制

农发项目涉及农、林、牧、副、渔等行业，农发工程遍及水利、路桥、房屋建设、输变电等领域，要按工程建设要求，要想真正把项目法人制、招投标制、监理制和决算审核制落得实处，就必须配备必要的工程技术人员，调整农发机构的人员结构，使其能够适应农发管理的发展；进一步规范招投标程序，遏制招投标中的围标行为；做好工程建设和验收工作，把好质量关；强化对项目建设的监管，严格控制工程造价，不断提高管理水平，切实发挥各级农发办对项目管理的主导作用和质量控制作用。

3.5 建立责任追究制度，加大处罚力度

对审计中发现的问题要及时纠正和整改。要举一反三，采取有效措施，组织有关部门和人员对近年来农发项目建设情况进行全面检查，制定具有可操作性、比较严厉的违法违规处理处罚措施。

以上措施都可以归纳为制度规范类的范畴，而在管理当中最重要的是人的问题。领导的个人意识、从业人员的个人素质、业务能力以及整个团队的责任意识等都是影响团队建设力的重要因素，而一个团队的质量并不取决于某一个人的能力，这就好比一只水桶想盛满水，必须每块木板都一样平齐且无破损，如果这只桶的木板中有一块不齐或者某块木板下面有破洞，这只桶就无法盛满水。即一只水桶能盛多少水，并不取决于最长的那块木板，而是取决于最短的那块木板，也叫“短板效应”，在管理学当中也叫“水桶理论”即“水桶定律”。

因此，必须注重提高农发管理人员的思想觉悟和业务水平，加强学习提高团队整体素质。通过不断的学习，使农发全体人员都能在思想上有较强的事业心、责任心和较强工作素质。在业务上提高技能使其具有较高的业务水平，都能适应农发管理的发展和各项工作需要。深入项目了解情况，无论是项目管理岗位，还是资金管理岗位上的人员都应该“走下去”，不仅去看项目，还要到农村基层中去，听听他们的声音，了解农村和农民真正需要什么，这样才能找到能够让资金投入到真正需要的地方，做到有的放矢。

4 结语

要实现中华民族的伟大复兴，需要所有人的共同努力，农业作为第一产业，做好新形势下农业综合开发项目和资金管理工作任重道远，必须持之以恒地抓好各项工作建设，按照开拓创新、求真务实、严谨高效的要求，努力造就一支高素质的管理队伍，为农业的发展提供引导和契机，切实让农发项目发挥应有的作用。

作者简介：刘波，本科学历，通化市东昌区财政局国有资产管理中心主任，高级经济师，研究方向：农村经济管理。