渐进决策模型在户籍制度改革中的应用

顾秀丽

摘 要：上海的户籍制度改革体现了渐进决策理论模型的特征，通过调整户籍政策将附着在户籍制度上的利益进行合理调整与再分配，从而达到特定时期内不同利益群体间的利益均衡。该文拟以居住证时代为背景，通过剖析上海“居住证转户籍”政策来阐述渐进决策模型在上海户籍制度改革中的运用。

关键词：户籍制度 居住证 渐进模型 利益均衡

中图分类号：D631.42 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2014）04（b）-0167-04

Progressive decision-making models application in Shanghai population management reform

GU Xiuli

（Yangtze Estuary Waterway Administration Bureau， Shanghai，200003）

Abstract：Shanghais population management policy reform has the property in using the progressive decision-making model to adjust and redistribute the household registers benefit in order to balance the benefit between different class in specific time. In this paper， it shows the progressive decision-making model application in Shanghai population management reform by analysis the policy to get household register under the circumstance of getting residence permit before.

Key words：household register residence permit progressive decision-making model benefit balance

笔者就职于单位人事管理部门，每年都要经办非上海户籍的各类人员人才引进及居住证事宜。2014年的全国两会后，人口户籍政策再一次进行了调整与明确。有专家学者认为，中国户籍制度的改革逐步从形式走向实质。中国的户籍改革从未停止过，改革的进程曲折而缓慢。户籍制度改革的历史沿革如何？户籍制度改革背后的深层次原因是什么？改革遭遇的阻力为何形成？作为普通公民应该如何来理解当前的户籍改革制度改革的利弊？对于今后的户籍制度改革又该抱有怎样的期盼与希望？本人将结合工作实际，拟从上海户籍制度变革的视角切入来完成此篇论文。

1 问题的提出

2009年，上海市政府颁布了《持有（上海市居住证）人员申办本市常住户口试行办法》及其实施细则。此项政策被称为“居住证转户籍”政策，明确持有上海市居住证的人员在同时符合下列条件时可以申办上海市常住户口：

（1）持有《上海市居住证》满7年；（2）持证期间按规定参加本市城镇社会保险满7年；（3）持证期间依法在本市缴纳所得税；（4）在本市被聘任为中级及以上专业技术职务或者具有技师（国家二级以上职业资格证书）以上职业资格，且专业及工种对应；（5）无违反国家及本市计划生育政策规定行为、治安管理处罚以上违法犯罪记录及其他方面的不良行为记录。

《持有（上海市居住证）人员申办本市常住户口试行办法》第五条

此外，持证人员在符合一定条件的情况下，可以优先申办上海市常住户口。此项政策出台时间尚短，政策效果如何有待观察，但此项政策的出台引起了广泛而热烈的讨论。综合各方观点来看，评价主要可以归纳为三种：

（1）“居住证转户籍”政策，为“外地人”获得上海户籍提供了可能，封闭的户籍制度出现了松动，是户籍制度改革的可喜进步，感到欢欣鼓舞；

（2）“居住证转户籍”政策，看似使“外地人”看到了获得上海户籍的希望，实际门槛对大多数“外地人”来说高不可攀，没有实际意义；

（3）“居住证转户籍”政策实施后，担心大量“外地人”涌入上海，挤占现有的就业机会和公共资源，将会侵害“上海人”的利益。

以上观点各自代表着某一社会群体对“居住证转户籍”政策的评价，基于各自利益和立场，各有道理，但非完全客观公正的。因此，该文拟引入渐进决策模型，对“居住证转户籍”政策提出自己的分析和评价。

2 理论模型

渐进决策模型是公共政策分析的理论模型之一，由林德布洛姆提出。该模型把公共政策看作是一个自利的决策者和广泛的参与群体基于各自的利益和偏好，通过妥协调适，使最终的决策具有实践的可行性，并使政策达到动态平衡的过程。渐进决策模型包含两组基本命题：（1）公共政策实际上只是以往政策的持续，是根据过去的经验而对现行的政策做出的局部的、边际性的调适，更多地关注于弥补缺陷而不是追求激进或革命性的宏大目标；（2）决策者并不把作出一项决策或出台一项政策看作一个公共问题的终结，而是一个不断试错、不断修正的过程。

公共政策的目的，归根结底在于对利益的调配。就某一项具体的公共政策而言，在渐进决策模型的视野中，其实质是政府通过调整，把附着在原有政策（制度）上的利益转移或分流到新的政策（制度）上，由此校正原有政策（制度）所附着的利益对于不同社会群体的配置不均衡状况，进而谋求实现这些利益在社会成员之间的相对平衡。笔者认为，应当从以下几个角度对公共政策加以观察。

2.1 城市政府：决策的主体endprint

一项公共政策可能存在广泛的参与群体，但其决策的主体只能有一个——政府。

（1）被动的政府

所谓“被动的政府”，是指政府制定公共政策，往往不是一种主动行为，而是在某些力量的刺激和推动下，做出的“被动”反应。这些刺激和推动政府制定公共政策的力量主要有两个方面：经济的发展和社会的发展。一方面，近三十年来，中国各级政府的主要任务就是发展经济，政府制定的各项公共政策主要是为了满足经济发展的需要。但在计划经济不断向市场经济转型的三十年中，计划经济时代的政策与市场经济时代的政策长期共存，政策环境的变化，使其在经济、政治和社会等方面均产生了困境与矛盾。另一方面，在经济发展的同时，社会发展也相应有所提高，公众利益的表达、公民意识的提高、公共参与的增多，均体现了这种趋势。

（2）追求利益的政府

政府往往需要在某些力量的推动下才会制定并推出公共政策，但政府并不完全是一个被动消极、乐于无所作为的角色。政府往往也会在某些时候，根据其自身的偏好和判断，制定其认为符合经济、社会发展需求的公共政策（是不是真的符合是另外一回事）。无论出于主动还是被动，政府制定公共政策的根本动力仍然在于对于利益的追求。一方面，政府追求公共利益，满足公众日益丰富和苛刻的需求，谋求地方经济、社会的全面发展，达成一项或若干项中长期的战略目标；另一方面，政府也有其自身的利益偏好，如希望在实现公共利益的同时，也能通过GDP、税收等指标数额的大幅增加来体现其政绩，通过满足部分社会群体诉求来消除或减少对政府的质疑和批评。只有当公共利益和政府自身利益偏好一致时，政府制定的公共政策才是最有效率和最令人满意的。

（3）理性的政府

一个追求利益（无论是公共利益还是其自身的利益）的政府，必然是理性的政府。其懂得综合运用所能掌握的各种信息，并做出理性的决策――即选择最优的方案，诉诸最适当的手段，给予最小的投入，付出最小的代价，谋求最佳的结果。当公众及舆论追求某种价值或提出某些利益诉求的时候，常常显得十分急迫，而政府给予的回应与满足却又总是显得缓慢而有限，于是政府会遭到普遍的抱怨甚至是激烈的批评。客观而言，这种情况并不能完全归咎于政府——公众舆论往往专注于讨论“是与非”，而政府决策则更关注权衡“利与弊”。作为公共政策提供者的政府，决定着何时、以何方式、出台何种政策、提供何种公共产品，在“权衡利弊”逻辑支配下对公众需求保守的满足，恰是政府理性的具体表现。毕竟，由于公共资源的有限，公共政策对各方利益的调整，很难达到帕累托最优的境界，满足部分群体的利益诉求则可能触及其他既得利益群体。政府所制定的公共政策，必然也必须以维持公共秩序和社会总体稳定为前提，因此，公众的利益及价值追求，既要与经济、社会发展要求相一致，也不能超越政府“理性”所能容忍的尺度。

2.2 政策调整：利益调整的途径

政策调整是利益调整的途径，主要体现以下两个特征：

（1）渐进性。政策调整通常是对各个社会群体利益的再次分配。一方面政策调整往往会剥离部分社会群体的既得利益，使其成为政策调整的“受损群体”，因而容易遭到抗拒和抵制，若政策调整过于激进，则可能会进一步引起社会的恐慌；另一方面，面对激进的政策调整，公共政策的“受益群体”往往也会对该项政策的持续性和稳定性抱有疑虑，而表现出迟疑与消极的态度。因此，一项新的公共政策要想获得成功，减少推行道路上遇到的阻力与障碍，只能在现有政策的基础上进行有限并可控的调整，避免对既得利益群体产生大的冲击，尽可能通过共享、让渡的温和方式，分流附着在原有政策（制度）上的利益，给政策接受者（无论是“既得利益群体”或是“受益群体”）以足够的心理承受空间与时间，也给政策制定者留下弥补与转圜的余地，最大程度的降低政策调整所消耗的社会成本。

（2）改良性。对一项政策进行调整并不意味着这项政策的终结，而是通过试错发现问题，通过改良进行完善的动态过程。进行政策调整需必须进行全程监测与事后评估，评判其是否实现了预期的政策目标，是否取得预期效益。通过考察政策“成本＼效益”比率是否最优来判断政策效率；通过考察政策出台后各个不同的社会群体付出成本、取得受益的情况，评判公共资源的配置是否公平、合理，以及对政策目标群体需求的满足程度，进而不断修正政策，以期达到政策调整实现相对利益均衡的目的。

2.3 利益均衡：政策的预期效益

政策调整的目的是寻求利益的均衡，它包括既得利益群体与利益缺失群体间的利益均衡，也包括政策（制度）提供者与政策（制度）需求者间的利益均衡。

（1）既得利益群体与利益缺失群体的利益均衡。由于公共资源的有限性和政府提供公共产品的垄断性，在一定时期和范围内附着在政策（制度）上的利益是有限和稳定的；与此同时，由于不同社会群体先天条件以及后天能力的差异，利益的分配往往是不平衡的，既有获益群体，也同时存在利益缺失的群体。而利益缺失群体渐趋强烈的利益诉求导致政策（制度）利益在政策接受者之间分配失调。随着社会发展，既得利益群体与利益缺失群体之间的利益分配矛盾加深，引发一系列社会问题，甚至可能导致既得利益群体与利益缺失群体的对立与冲突。因而，通过政策调整将既得利益群体的部分利益剥离，同时将该部分利益给予利益缺失群体，并通过政策或者制度的形式固定下来，从而在一定时期内，使利益分配涵盖尽可能多的社会群体，在尽可能广大的范围内获得均衡。

（2）政策（制度）提供者与制度（制度）需求者的利益均衡。政府作为政策（制度）的提供者，在一定程度上是“被动”的进行决策，推动政府的两股力量分别是社会发展的迫切需求和公众的利益诉求。然而，政府作为“经济人”进行决策时，必须界定和处理好供需相对平衡这一命题。一项政策的制定，并不能完全实现政府的利益偏好（政府想要提供的），也不能完全实现政策（制度）接受者的需求（公众显现实的需求），政府只有不断对政策进行调整直到符合现有条件所能实现的公共利益（维持供需平衡的状态），使政策效率最大化和供需利益最大化。endprint

3 居住证转户籍：渐进决策模型中的实证

近10年来，对于改革户籍制度的诉求和呼声，是被广泛讨论的公共话题之一，其中最受关注的是城市落户政策。中国城市落户政策是对城市范围内不同群体进行利益分配的基础性制度，其改革的要点在于能否把附着于城市户籍的各类权益，诸如的教育、医疗、社会保障等公共服务和福利进行剥离或分流，使更多人群得以共享。在剥离、分流、共享的过程中，将会面临两组矛盾—— 一是城市原住民和新进入者户籍利益分配的矛盾；二是持续增加的城市人口和有限的公共资源之间的矛盾。这两组矛盾都将是显性的，但后者是本质性的，也是数十年来对外来人口落户城市进行严格限制的根本原因，城市原住民和新进入者的矛盾，不过是持续增加的城市人口和有限的公共资源之间矛盾的具体体现而已。改革开放以来，尤其是在最近的20年左右的时间里，过去统一、严厉的城市落户政策，在全国各城市均出现了不同程度的松动。这一方面是由于改革开放以后，为适应市场经济的需要，中央至地方逐级放权，使地方城市政府对于调整落户政策有了一定的自由裁量权；另一方面，经济利益的诉求是地方城市政府局部松动落户政策，对外来人口部分开放城市公共资源的重要原因。全国各城市大致经历了“暂住证-蓝印户口-居住证”的沿革，近年来以上海为代表，又开始了“居住证转户籍”的政策实践，但是总体而言，城市户籍制度-落户政策的改革，依然是缓慢而保守的。造成这样的情况，主要仍然是受制于持续增加的城市人口与有限的公共资源之间的矛盾。因此，对政府加快改革步伐的督促是必要的，但一些“人权原教旨主义者”的道德批判则毫无意义。仅就现实来看，城市户籍制度-落户政策的改革进程必然受到客观条件的限制，并受到城市政府阶段性、局部性利益取向的左右。落户政策虽然会继续松动，但城市政府在相当长的一个阶段内，仍然会通过设定落户城市的具体条件作为外来人口真正进入城市，无差别享有城市公共服务和公共资源的门槛，以此对落户对象进行筛选，从中选取符合城市政府在一个阶段内所需要，并乐于接纳的特定的部分社会群体。由于本文选取“居住证转户籍”政策为切入点，将户籍制度改革置于渐进决策模型中加以考察，因此，下文将以“居住证”为标志，对“居住证”政策出台前后上海户籍制度沿革进行梳理，以此作为渐进决策模型的一个实证。

（1）前居住证时代。解放初期，包括上海在内的全国各地并未对户籍进行严格控制；此后，为了把有限的资源集中到城市发展现代工业，防止大量人口（尤其是农村人口）流入城市（尤其是较为发达的大城市）挤占本就十分有限的资源，以1958年出台《中华人民共和国户籍登记条例》为标志，限制人口自由迁徙权利及其相关的社会福利的二元户籍制度得以建立，以上海为代表的大城市开始严格控制户籍指标。文革后，一方面之前很长一个时期未能很好地节制生育，导致城市人口大量增加，另一方面大量知青回城，落后的城市基础建设不堪重负，难以承载更多的人口，因而直到上世纪80年代中后期，上海的户籍政策虽然也有所放松，但总体上仍然维持了对外来人口进入的严格限制，对户籍进行严厉的“指标控制”，几百万人口的城市每年供给外来人口的户籍指标不到一万个，主要给予上海急需引进的人才、归国华侨、大学毕业生等。20世纪80年代末期，上海城市人口增速趋缓，城市对人才需求量增加，户籍指标开始与企业的投资规模、所在行业等因素相关联。1994年，上海为促进投资和房地产业发展，开始试行外来常住人口蓝印户口政策，该项政策实行后大量城市外来人口通过在上海购买住房取得蓝印户口。①蓝印户口是一种介于暂住证与常住户口之间的过渡性户口，拥有蓝印户口者在参加社会保险和医疗保险、申请营业执照、赴港出国等方面，享有与本地户籍人员相同权利（但附着于蓝印户口上的户籍利益仍然少于本地户籍）。由于蓝印户口数量增长过快，且随着上海产业结构的调整，不再需要依靠蓝印户口鼓励和刺激房地产市场，上海于2002年停止受理申办“蓝印户口”。

考察“蓝印户口”政策的出台，就其实质而言，仍在于城市政府吸引资金、增加财政收入的利益偏好和一些外来精英获得本地城市户籍利益的诉求找到了交集——通过向外来精英（这一阶段主要是资本精英）“出售”一种不完整的“户口”，满足其部分户籍利益需求，同时也一定程度上解决了当时房产滞销的问题。由于获得蓝印户口还需缴纳诸如“城市增容费”之类的费用，部分相关的政府部门也从中获得了一定的部门利益。这一过程带有明显的交易特征，但由于只有具备一定资金能力的人才有资格参与这种交易行为，因此，这种行为的公平性是值得探究的。

（2）居住证时代。经过10多年的高速经济增长，上海的发展已经走完要素（资源）与投资（资本）驱动阶段，正在进入技术（发明）驱动阶段。②政府的利益取向不再局限于吸纳资金，而在于获取对城市发展更为重要的“技术”和“劳动力”。所谓的“技术”，既包括科技、生产技术，也包括现代服务和管理的技术；所谓的“劳动力”，既包括直接从事传统制造业和服务业的低端劳动力，也包括从事管理、研发工作的中高端劳动力。经济发展的需要，使大量外来人口流入上海这样的发达城市，也使城市获得了更多涵盖低端和中高端需求的劳动力。同时，为了维持城市秩序不因大量外来人口的进入而产生大的混乱和动荡，在停止“蓝印户口”制度后，必须以一种新的制度加以替代，一方面继续通过管制与登记的方式对外来人口进行管理；另一方面，也为尽可能广泛的外来人口在城市长期居住、工作、生活提供了合法性保障。2002年上海主要针对部分引进人才开始试行居住证制度，又于2004年扩大了居住证使用范围，在各类（主要是引进人才、务工经商和投靠亲友就读等）来沪人员中推行，使更多的外来人口部分地享受到了上海户籍利益。其中，对于取得居住证的引进人才，每年还按照一定比例给予取得上海户籍的指标。通过这一制度设计，上海在引进人才方面取得了显著的成效——2005年上海通过居住证引进人才的数量首次超过了通过户籍引进人才的数量；截至2007年，外来人才到上海落户人数为2.42万人，而获得人才类居住证的人数为5.43万人③。应该说，上海施行的居住证制度相当程度地缓解了户籍制度对人才引进的束缚，进一步激发了上海这座移民城市的活力和创造力，为这座城市提供了比较好的人口环境。endprint

通过观察可以发现，居住证制度实际上是城市政府为了吸引人才，促进地方经济发展，给予外来人口的一种行政许可。促使这一政策得以有效施行的原因，仍然在于城市政府和外来人口各自利益诉求的交集。在这一阶段，城市政府的利益取向不再着眼于吸纳资金，而是吸引人才，谋求提高城市的战略竞争力，获取更高层次发展的内在驱动力。回顾前述“前居住证时代”，通过在上海购买住房取得蓝印户口，是进而获得部分上海户籍利益的重要途径，但随着此后房地产市场需求旺盛，房价持续高位运行，通过“出售”户籍刺激房地产市场已无必要，政府的利益偏好重点开始从资金向人才转移，这才有了蓝印户口的终止及居住证的替代。而对于外来人口而言，其利益取向依然是获取尽可能多的上海户籍利益。获得居住证的外来人口在就业、投资、创业，以及社会保障、子女入学、住房汽车消费、出入境等方面均可享受与上海本地户籍居民相同的待遇。相对于蓝印户口政策，“居住证”在外来人口中的推广，使得更多外来人口从中获益，对上海户籍利益的配置相比过去更为合理。

（3）后居住证时代。尽管居住证制度取得了诸多良好的效果，但其毕竟仍然只是一项过渡性地政策安排，并没有真正满足外来人口的户籍利益诉求，并在实际运行中也逐渐显露了一些如办理手续繁琐，服务功能不到位的缺陷。作为一项过渡性政策安排，居住证制度并没有彻底解除现行户籍制度对人才引进的束缚——虽然赋予了外来人口部分上海户籍利益，但引进人才在注重物质报酬、福利待遇的同时，更希望获得身份认同和归属感，这是“居住证”所难以提供的。“居住证”意味着持证的外来人口只是这座城市的过客，并不能给予其城市主人的归属感。实际上，在居住证得到推广的同时，一些居住证持有者却因获得上海户籍无望而选择离开这座城市。人才的流失，对上海构筑人才高地的发展战略产生了消极影响，再次与政府的利益偏好发生错位。

2009年出台的“居住证转户籍”政策是政府为解决利益诉求错位，寻求自身利益偏好与外来人口利益诉求交集的又一次政策调整。随着城市发展的战略转变，上海从来没有像近一个时期这样对“人才”有如此迫切的需求，在培育人才的同时更应该通过大量引进人才来满足城市发展需求。但另一方面，大量外来人口的进入导致城市人口迅速膨胀，进而引起住宅、交通、医疗、环境等公共资源的紧张。

对照“居住证转户籍”政策的相关条款，可以发现“居住证转户籍”政策体现了一种“限制人口但不限制人才”思想，为持有居住证的外来人口获得上海户籍提供了可能。实际上，“居住证转户籍”政策并没有终结现有的居住证制度，而是将户籍授予那些为上海城市发展做出贡献的人才，为在一个阶段内符合政府偏好的外来人口（通常是外来人口中的精英群体）获取上海户籍提供了一条比较可靠的制度化渠道。由于这部分外来精英毕竟只是一小部分人，需要为其配置的公共资源有限，不会对城市资源供应带来很大压力；而且，这部分外来精英本身可以为城市发展带来所需的知识、技能、资金和税收，也不会对本地居民造成大的影响，不会引起本地居民的反感与抵制。对政府而言，这样的政策调整收益大于成本，符合政府理性，让这部分外来人口取得上海户籍，是完全可以容忍和接纳的。这有点类似政府向居住在上海的所有居民（包括本地户籍人口和外来人口）提出一份契约——政府对外来人口承诺：只要在一段比较长但又可以忍受的时间（通常是7年）里，为这座城市做出符合要求的具体贡献，就欢迎成为这座城市新的正式成员；对于已经拥有上海户籍的原住民，政府承诺：短期内外来人口将不会冲击原有的工作和生活秩序，并且被接纳的外来人口对这座城市和市民都将是有益的，市民大可打消对于就业、教育和医疗资源被挤占的忧虑。从本质上讲，这样的“契约”仍然是一种交易，政府用政策和承诺，换取外来精英长久停留并提供其知识、技能和资金，也换取原住民对政策的支持和容忍，实现制度提供者（政府）和制度需求者（外来人口）、既得利益群体（拥有上海户籍的原住民）与外来群体（引进人才）间在一个阶段内相对的利益均衡。

4 结语

当前，“差别化”成为中国户籍制度改革的的方向，即《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和中央城镇化工作会议均提出的“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。李克强总理在2014年作政府工作报告时指出，推动户籍制度改革，实行不同规模城市差别化落户政策。把有能力、有意愿并长期在城镇务工经商的农民工及其家属逐步转为城镇居民。对未落户的农业转移人口，建立居住证制度。使更多进城务工人员随迁子女纳入城镇教育、实现异地升学，实施农民工职业技能提升计划。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，使农业转移人口和城镇居民共建共享城市现代文明。

上海的“居住证转户籍”政策作为一项过渡性政策，较好的衔接了居住证与户籍双轨并行的体制，使得居住证的“柔性”和户籍的“刚性”可以互为补充，给予持有居住证的外来人口获取上海户籍利益的希望，有利于稳定居住证持有人队伍，减少优秀人才流失。这项政策作为居住证制度的延伸，体现了户籍制度改革的连续性、稳定性和改良性。但目前为止，“居住证转户籍”政策仍然是一项精英导向的政策，对于占外来人口绝大多数的低端劳动力而言，获取上海户籍的门槛仍高不可攀，作为一项公共政策的公平性依旧存在缺憾。从中国及上海的户籍制度改革进程来看，上海的“居住证转户籍”政策已经撬动了严丝合缝的“户籍之门”，希望之光已隐约地照射出来。作为公众利益需求和政府理性逻辑支配下的产物，户籍制度改革将沿着“渐进”的道路继续缓慢而保守地走下去。其中最为关键是将政策制度化，并通过不断的修正和调适，向更高等级制度演进。户籍改革的终极目标是将附着于户籍之上的利益彻底剥离，户籍将不再是公民划分为一等公民或二等公民的标签，也不再是限制公民迁徙自由的无可奈何的路障。可见，政府仍在努力，也许需要我们付出的只是时间和耐心。

参考文献

[1] 王浦劬，王清.制度变迁模式新析：利益均衡与制度替代—以当代中国城市户籍制度变迁为验证[C]//21世纪公共管理：“机遇与挑战”国际学术研讨会论文集.

[2] 田方，张东亮.中国人口迁移新探[M].知识出版社，1989.

[3] 赵永乐.现代人才规划技术[M].上海交通大学出版社，1999.

[4] 张尚仁.现代决策方法学[M].山东人民出版社，1989.

[5] 蒋志学.人口与可持续发展[M].中国环境科学出版社，2000.

[6] 杨海冰.决策环境论[M].冶金工业出版社，2000.

[7] 苏东水，彭贺等.中国管理学[M].复旦大学出版社，2006.

注释

① 高路.专家解读上海户籍制度沿革方向[EB/OL].新华网，2009-02-23.

② 姚裕群.人口大国的希望—人力资源经济概论[M].中国人口出版社，1991：182.

③ 王志平.上海，迈向国际经济中心城市[M].上海人民出版社，2007：184.endprint