我国国有企业改革中的问题及对策

叶进博

我国国有企业经过30多年的改革，在取得成绩的同时也存在着一些问题，制约着国有企业的进一步发展。本文主要揭示了制约国有企业发展的问题，包括行政化现象依然存在，所有权和经营权无法真正分离；内部人控制问题；资源配置效率低下，不具备强大的竞争力等。建议逐步取消国有企业行政化；建立多元分散的股权结构，容许非公有资本参股；高层管理人员职业经理化；充分发挥市场对资源配置的作用。

一、我国国有企业改革现状

我国国有企业改革始于1978年十一届三中全会，在30多年的改革历程中，从最初的放权让利，到承包经营，再到沿市场化方向推进，而后实施战略性改组，直至进入国有资产管理体制改革新阶段，纵观这一过程，是国有企业改革不断发展、不断完善的过程，是国有企业建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度的过程，亦是国有企业推进公司治理的过程。尤其是在2002年以后，随着国有资产管理体制的完善，我国在国有企业公司制股份制、国有独资公司董事会试点、中央企业重组等方面取得了很大成绩，国有经济布局和结构得到优化，国有企业改制和国有产权转让进一步规范，形成了一批具有国际竞争力的大公司大企业集团。从目前的情况来看，无论是从政策层面还是到实践层面，我国国有企业改革无疑是成功的，但是在成功背后出现的一些问题，却不得不需要我们去正视。

二、我国国有企业改革中的问题

行政化现象依然存在，所有权和经营权无法真正分离。按照我国政府级别，国有企业的级别主要有“中央企业、省属企业、市属企业、县属企业” ，这四个级别的企业下又有相对应的行政级别，如中国投资有限责任公司属正部级中央企业，华润（集团）有限公司属副部级中央企业，中国房地产开发集团公司属正厅级中央企业。以此类推，省属企业、市属企业、县属企业都有相对应的行政级别。

作为中国特色社会主义市场经济主体的国有企业，其内部治理方式并不符合市场经济原理，而是由行政命令来决定。充当公司治理主体的股东大会形同虚设，董事会主要成员由行政命令调入，监事会的作用被不断弱化，成为了“配角”，高层管理人员亦通过行政命令任命或调入，如此浓重的行政特色，不仅使所有权和经营权无法真正分离，而且阻碍了国有企业公司治理的推行，严重影响到改革的进程。

国有企业内部人控制问题。我国国有企业高层管理人员普遍带有浓重的行政化色彩，一些高管不仅在企业中担任经营职位，而且在政府部门中担任行政职位，且不论这类高管人员的经营能力如何，只是身兼双职且都是重要职位，两方面都需要其作出科学合理的决策之时，矛盾就显现出来，应该如何权衡利弊？当鱼与熊掌不可兼得之时，应该如何取舍？此外，在我国还存在一种奇特现象，即国有企业成为部分政府官员的“准养老院”，这类政府官员大部分都是即将步入退休年龄且升迁无望的，所以国有企业高管职位成为其最理想选择，当这类官员摇身一变成为企业高管时，问题也随之而来。不管是身兼双职还是职位转变的这类企业高管，由于精力不足或缺乏管理知识，在实际经营中难免会遇见困难，无法在计划、组织、指挥、领导、控制方面统筹兼顾，导致决策个人化、经验化，影响企业业绩的可能性增大。此外这类高管人员普遍是或曾是政府官员，这就在经营企业的过程中难免会带有官僚作风，在管理中独断专行，不容他人反面意见，任人唯亲，甚至以权谋私，由此上行下效，官僚作风在企业内普遍盛行，从而不利于培育有竞争力的企业文化，反而会带来更大的负面影响。

（三）资源配置效率低下，不具备强大的竞争力

国有企业在土地占有、投资、贷款、人才配备、硬件条件等方面都享有得天独厚的政策倾斜，由于源源不断、充足过量的资源供给流向国有企业，使得国有企业在资源配置过程中难免会效率低下。除了银行类国企，其余的利润均较低，规模庞大但竞争力偏弱。

三、完善国有企业改革问题的对策

逐步取消国有企业行政化。国有企业最终取消行政化，是国有企业改革和发展的必然结果。在目前继续实施国有资产管理体制改革的前提下，应逐步取消国有企业行政化：

先行试点，逐步推进。国有企业行政化时间久远，根深蒂固，取消行政化虽是必然选择，但也不可一蹴而就。可先行在个别国有企业试点，根据效果逐步推进。要从取消行政化入手，将试点企业完全推向市场，只保留国有资产监督管理委员会的监督职能，确保国有资产使用有道；此外涉及试点企业的高层管理人员任免、投融资、并购等内部事务各方面停止行政干预，企业的运营完全由企业自主决定。

进一步推行现代公司治理结构。现代公司治理结构是以股东大会为基础，以董事会、监事会和经理人员为主体，以所有权和经营权分离为标志的目前最有效的治理结构，其中最重要的两层关系，即“股东大会和董事会之间的信任托管关系”和“董事会和经理人员的委托代理关系”是贯穿该结构的主线。国有企业改革的关键就是要强化股东大会的权利，规范董事会人员结构，提升监事会的监督作用，以制约高层管理人员的行为。

建立多元分散的股权结构，容许非公有资本参股。国有企业中存在的行政化和“内部人控制”等问题，主要是由于企业股权结构不合理造成的。股权结构决定着公司控制权的分布，决定着所有者与经营者委托代理关系的性质，是影响公司治理健康有效的最重要因素。实现股权多元化是建立现代企业制度的基本要求，是国有企业改革、规范运行的前提。在实现企业股权多元化的同时，还要尽可能地将企业股权分散化，使企业有一个合理的股权结构。同时也可以在设定准则的情况下容许非公有资本参股，大幅度缩减国有股权的比例，但原则是国有股权的比例在所有股权中的比例应最高，这样既能保证国有企业不易手他人，又能优化国有企业股权结构。

高层管理人员职业经理化。美国著名企业史学家钱德勒曾经提出：“由一组支薪的中、高级经理人员所管理的多单位企业即可适当地称之为现代企业。” 由此可见，职业经理人在现代企业中的重要地位。应尽快取消国有企业高层管理人员的行政任免制和职位行政等级化，从职业经理人市场甄选企业高层管理人员。国有企业高层管理人员的价值评定应取决于职业经理人市场，打破传统的行政介入和控制，最大程度地激活企业高管职业经理化机制，改善国有企业内部管理方式，促进国有企业的良性发展，提高竞争力。

充分发挥市场对资源配置的作用。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。” 要解决国有企业资源配置效率低下的问题，关键就是发挥市场对资源配置的作用。取消行政保护和政策支持，彻底打破国有企业依赖的“温床”，由市场决定资源在厂商（企业）中的流入和流出，按照市场资源配置原理，促使资源流向效率高的厂商（企业）。由此改变国有企业一方独大且效率低下、竞争力偏弱的现状；此外政府的行政干预应把重点放在营造良好的市场氛围、政策环境和法律环境等方面，努力形成“大市场”和“小政府”的理想格局，这是从根本上解决国有企业改革中的问题，提高国有企业效率、增强国有企业竞争力的关键。

（作者单位：甘肃建筑职业技术学院）