新形势下国库内部管理

郑峰

随着我国国库业务的飞速发展，越来越多的改革在国库业务中开展，使国库部门业务的风险增加，防范风险的难度也随之加大。因此，强化国库内部控制机制已经成为当务之急，其中防范资金风险更是重中之重的问题。该文通过对当前我国国库业务内部控制的现状及问题的分析，提出了加强国库内部控制的相应对策，希望有助于新形势下国库内部管理问题的尽快解决。

近些年来，国库业务核算体系在不断变革中得以完善，尤其是国库资金运转模式发生了质的飞跃。在科学快捷的资金流转模式下，资金风险也在随之转变，并且更加隐蔽，频频发生的国库案件使国库部门成为案发的高风险区。面对这样的形式，只有有效规避国库资金风险，进一步强化国库内部的控制管理，最大限度的确保国库资金安全，才能解决当前基层国库管理工作的问题，从而为新形势下国库内部管理提供帮助。

1 国库控制管理的问题

对国库内部各个工作环节及工作人员从事的业务活动加以管理、监督和制约被称为国库内部控制。国库内部控制既不是法律法规，也不是制定制度、汇总和会计检查，而是存在于整个业务运作过程中的决策、执行和监督的动态控制。当下我国内部控制制度不健全，对内部控制的认识不足，机构的设置和人员的配置均在一定程度上限制了内部控制的发展，导致内部控制环节十分薄弱。

1.1 国库内部管理制度不健全

国库内部管理制度滞后。随着我国国库管理体制的改革，国库会计电算化的步伐大大加快，然而国库制度却十分滞后，无法涵盖整个核算业务的全部过程，无法跟随业务状况的变化对规章制度进行修订，极大影响着国库部门的内部管理制度的执行。比如预算外资金的管理，至今还游离在国库管理之外；对财政性的存款、征收机关财政资金账户开设的审核，制度上没有赋予国库部门权限；在电算化操作方面也没有相应的明确规定，存在很大的业务信息技术制度盲区；未及时对现行制度予以梳理，如国库存款计付利息。

内部控制运作没有章法。现阶段，国库业务已经开展，而新的制度尚且未建立，导致内部控制运作无章法可以遵循。如国库把资金汇划清算纳入现代化支付系统，参加同城票据交换，但是至今我国仍然尚且未制定出统一的同城票据交换制度、人员管理制度、定期轮换制度、交换凭证传递制度、查询查复制度等；部分制度过于简单，操作性不强，甚至存在违反财政制度的监管方式，缺乏具体的指导性与操作性。

国库制度缺少必要的处罚。检查中发现，在遇到违反国库管理规定的征收机关占压税款问题时，缺乏具体的处罚规定，出现问题后也不能及时给予处罚，即便是被检查单位对存在的问题表示会认真改革，但是这些问题仍然屡犯不改，这充分的表明相关单位并没有对其中的问题提前真正的重视，导致国库监督职能的降低。

相关制度法律层次不对等。《国家金库条例》规定的监督权限是“拒绝”、“执行”、“办理”、“受理”的权利，但是在其他的法律法规中却很少有关于国库监管的条款。从管理角度看，国库处在一个被动的地位，行使职能时，总会受到相关部门其他条例的约束，难以发挥国库的监督和管理作用。

1.2 国库制度信息资源难以共享

财政部门制定制度和文件，无法及时抄送国库部门，这便显著增加了国库部门监督管理的难度，再加上对专项资金的支拨难以判断合法性，导致国库资金的支付风险。另外，由于财、税、库的信息资源无法做到全面共享，诸如税收差错性退库和代征、代扣手续费的计提基数难以掌握，直接影响了国库的监管作用。

1.3 岗位设置和人员配置的不足

多数情况下，国库的人员配备很难合理，即使在正常的工作情况下，也会难以避免的出现一人身兼数职的现象，因为只有这样才能保证全部岗位都落实到人。比如同城票据交换岗位人员，往往需要参与会计账务处理及复核等监督岗位，国库人员的工作非常之多，难以环环相扣、相互监督、相互制约，再加上基层人员人手不足，通常会以信任代替监督，例如员工临时离岗不办交接手续由他人代办等问题。另外，有些国库业务对各岗位各环节的监督难以到位，国库内部的控制由此被极大的弱化。

1.4 国库人员内部控制意识不足

严格落实国库相关制度是实现内部控制的关键点，但是制度的落实还要取决于人员的素质高低。有部分国库人员对发挥国库职能、维护国家利益、促进国库发展的意义认识不到位，员工普遍认为只要账平表对，就算是做好了国库工作，但是这样的想法忽视了国库工作的更新及创新，仅仅是简单的将内部控制理解成规章制度的制定、汇总和会计检查。有些员工认识不到内部控制的核心是授权、经办、审核、记录和分离。表面上，内部控制会约束员工的权力，但是实际上会导致员工无意识差错和有意识违法的机会增多。

1.5 检查工作流于形式

国库检查属于事后审查，是国库管理和会计核算的延续，并且贯穿在整个国库工作的组织机构、人员配备、制度落实、资金收纳等各个方面。在实际工作中，由于人员较少、对监督工作的认识不足等原因，检查工作随性大意，检查手段单一，过分注重凭证要素审核，无暇顾及数据。每年国库都要接受审计部门的检查，但是检查的重点往往是国库在预算收支中执行的，很少涉及国库的内部控制问题。另外，人行内审部门也对国库进行审计，但内审人员对存在的问题缺乏真实的反映，常常避重就轻，这样就很难达到检查监督的目的。

2 强化国库内部控制的措施

完善国库内部控制制度。国库的立法工作可以在一定程度上确保国库的工作职能的充分发挥，只有制定相应的法律法规，才能有效推动国库工作的正常开展。同时，应当对现行的法规中过时的条例予以补充和修改，建立起规范、标准、程序化的操作方式，并且建立预警机制，用以发现和解决其中所出现的问题，从根本上消除风险隐患。

充实国库工作人员，提高人员素质。坚持以人为本的思想，提高国库人员的素质，才能加强国库内部控制的建设，有效减少道德风险。通过培训班等方式更新国库人员的知识结构，提高国库人员的理论水平和操作技能，进而更好的适应新形势下的国库需求。建立鼓励机制，界定国库人员的奖罚制度、监督制度和考核制度，更要对岗位的制度进行定期检查，以协调个人和银行的利益，使员工形成良好的习惯，发挥制度在内部管理中的约束作用。

加强支付清算和票据交换。国库的大额支付清算和同城票据交换是国库资金往来的内部控制重点。要建立健全大额支付系统的运作环节的制度，对密押、重要空白凭证和票据分开管理，实行AB制或者轮换制。并且要建立大额国库资金的支付需经过国库业务主管的审批的制度，同时国库业务人员要认真进行会计事项的审核，特殊情况下也有必要进行书面授权。对于国库领导应该听取国库内部业务的发展建议，应定期对内部的业务办理情况，对执行制度情况等予以全方位检查，科学的设计检查内容，与财税支付系统和国库内部的往来对账，要综合采取现场和非现场相结合的检查方式，以确保检查工作的顺利进行，从而降低风险。

统而言之，随着我国国库资金汇划清算从会计核算业务中脱离出来，国库资金清算方式也随之脱离了单一渠道，转变为直接同城票据交换或国库内部往来等多种渠道的清算方式。这样的清算方式，加大了国库部门的资金风险和防范难度。因此，我国应当在管理方面采取库款支拨、退库监督以及国库资金支付清算、密押、重要空白凭证等有效措施，以此强化国库内部控制，最大限度的防范资金风险，从而确保国库资金的安全。

（作者单位：中国社会科学院研究生院）