新时期湖南县域科学发展研究

陈文胜　陆福兴

新中国成立后，我国县域发展大致经历了城乡双轨发展阶段、以经济为中心发展阶段、全面发展阶段三个阶段。从2003年党的十六届三中全会提出科学发展观以后，县域全面发展从单纯的经济发展进入了全面发展阶段，县域发展的指导思想发生了根本性转变：县域发展根本任务逐渐由经济增长到经济发展的转变；县域发展的评价标准逐渐由GDP的数量评价向政治、经济、文化、社会、生态环境的协调全面发展评价转变；社会发展状态逐渐由城乡二元分割向城乡发展一体化转变。

当前，县域发展进入了一个新的时期。湖南县域发展起步较早，在新的历史时期，县域发展呈现出了新的态势，需要采取新的对策。

湖南县域发展的新态势

2013年，湖南省委、省政府研究部署了分类指导、协调推进全面建成小康社会的重大决策和全面启动特色县域经济扶持战略，不仅对县域发展的评价指标体系更加趋于科学，而且发展目标更加明确，标示着湖南县域发展战略的重大转变。

——经济运行质量有新的提升。一是经济总量增势喜人。2012年，湖南省97个县域完成地区生产总值14754.22亿元，增长13.7%，占全省总量66.6%，比上年提高0.6个百分点，县域生产总值过100亿的县市区达到55个，县域财政总收入1015.68亿元。

二是运行质量稳健提升。县域产业结构继续优化，截至2012年底三次产业比为17.1：51.2：31.7，与上年同期相比，第一产业比重下降0.9个百分点，第二产业上升0.4个百分点，第三产业上升0.5个百分点，工业的主导地位进一步巩固，第三产业发展速度加快。在中部地区，长沙县、浏阳市、宁乡县3县（市）排名前三位，其中长沙县连续5年居中部第一。

三是人均产值大幅增加。全省县域人均地区生产总值达26273元，比上年增长13.1%，城乡生活差距进一步缩小，农民共享改革成果得实惠的发展格局正在逐步形成。

——社会管理保障水平有新的拓展。一是社会管理重心不断下移农村。各县域加快推进服务型政府建设，部分社会管理权限逐步下放到乡镇和街道，大量公共服务委托给乡镇或街道，推动乡镇职能向社会管理和公共服务转变的力度不断加大，各县域全面强化了乡镇和街道社会管理和公共服务职能，乡镇街道的公共服务能力不断提升。

二是城乡一体化社区建设步伐加快。各县域按照城乡一体化发展的要求，把城乡社区管理和服务作为社会管理创新的重要切入点，积极探索和建立新型社区管理体系，努力走出一条以社区管理促进社会管理创新的路子。大部分县域加大社区建设，把人员、社会资源下沉到社区，使社区成为加强社会管理的结合点和有效抓手，加快推进群众求助、投诉、报警联动受理、处理、反馈机制；各地就业、社会保险、社会救助、社会治安等政府公共服务加快向社区延伸，社区为群众提供的服务不断综合化。

三是社会保障一体化加速推进。各县域把改善民生作为县域发展的落脚点，努力扩大农民就业，切实抓好农村环境整治，加强农村社会管理，抓紧解决农村饮水安全问题，做好社保、救济等民生“托底”工作，加快推进农村教育、医疗、卫生、文化等各项社会事业发展。长沙县在全市率先实现城镇居民医保和新农合并轨，城乡居民在缴费标准、政策待遇、经办管理、信息系统方面实现完全统一。

——县域文化与旅游融合发展。湖南作为传统农业大省沉积了诸多县域农业文明，农耕文化和山水田园结合而成的旅游资源十分丰富，湖南县域文化与旅游有机融合自觉性提高，日益成为实践湖南文化强省、旅游强省的重要支撑。

在湖南旅游强省战略和特色县域经济战略的双重激励下，湖南一大批欠发达县市区利用当地的文化资源与旅游融合，旅游经济快速发展，一批旅游强县正在崛起。

如国家贫困县新化县，利用古老神秘的梅山宗教、武术、山歌、建筑、饮食等极具审美和史学价值的文化孤本，开发了紫鹊界梯田、梅山龙宫、大熊山国家森林公园等一大批旅游景区；地处湘西南边陲的江永，利用其丰富而独特的自然人文景观和富硒特产，开发了千古之谜江永女书、千年古村上甘棠、瑶族故地千家峒“三千文化”文化旅游，旅游兴县的放大效应在全省逐渐凸显。

——县域政务公开日益规范。在县域治理能力现代化发展中，全省县域政务公开日益规范，政务监督平台逐渐夯实。一是县域政务公开平台日益多样化。到目前为止，各县普遍建立了县级政府门户网站，开办了各种“政务微博”，利用网络开展各种“在线访谈”，建设政府与群众“面对面、零距离”交流新平台，回应民意，保障群众对政府工作的知情权、参与权和监督权。二是县域政务公开透明度逐渐扩大。各县域对重大人事变动，干部提拔都按照规定进行公开；县域各局委办主要干部简历和分工也得到公开，加大了事关民生的公共服务信息内容。三是网络媒体的监督作用不断增强，在全方位的强大新媒体监督之下，一大批违法行为、腐败案件、犯罪行为等通过网络媒体的曝光而得到了有效的处置。

——环境整治向乡村全面推进。城乡环境得到县域的普遍重视，美丽县域建设在全省全面铺开。集中整治镇村环境卫生成效显著。各县域实现了基本看不见垃圾，主干道基本看不见车辆乱停乱放，马路市场、街面基本看不见私搭乱建厂棚等。城乡环境卫生建设投入不断加大。各县域普遍加大了城乡环境卫生基础设施投入，乡镇、村普遍建立了垃圾清运制度，配齐了垃圾桶，建好了垃圾池，确保垃圾分类、有序堆放，基本建立了垃圾“村收集、乡转运、县处理”的收运处理系统。体制机制建设不断完善，细化城乡环境管理空间，为全面深化城乡环境综合治理提供体制保障。

审视湖南县域发展的新问题

湖南县域立足县情，依托县域产业基础、资源禀赋和区位优势，努力建设美丽县域取得了辉煌的成就，但是在加速转型的过程中存在诸多新问题。

——经济发展整体结构失衡。经济结构失衡已经成为困扰湖南县域经济持续健康发展的突出问题。

一是县域金融机构存贷款结构发生明显变化。课题组对湖南省部分县域金融机构存贷款结构调研的数据表明，2003-2012年，调研县域金融机构存贷比总体上呈现递减趋势，其中，攸县和湘潭县存贷款比变化态势呈现U型，2012年存贷比相对于2002年数据略有递增。同时，各县域金融机构存贷款比差异大，县域金融机构内的资金流动受阻，有相当部分可用资金沉淀在银行或投放在县外，金融信贷资金没有盘活。endprint

二是人均公共财政预算收入水平不高。湖南省县级人均公共财政预算收入低于全国平均水平，以2012年为例，全省县级人均公共财政预算收入为1074元，低于2009年全国县级财政1086元的人均收入水平。

——人口老龄化与农村空心化日益严重。新时期，尽管政府出台了一系列支农惠农政策，不断增加对农村的公共投入，但由于利益刚性化，政府要在确保城市既得利益的前提下对农村配置更多的公共资源具有较强的财政约束性，城乡公平推进进展缓慢，城乡资源配置的不平衡问题依然突出。以2012年为例，湖南固定资产投资14576.6亿元，其中农村投资1374.3亿元，仅占固定资产投资9.4% ，投资不足成为农业和农村经济发展的瓶颈因素。当前政府用于农业的财政支出占财政总支出的比重仍然不足20%。 与此同时，农村劳动力资源外流严重，加剧了县域农村人口老龄化和农村空心化发展趋势。2010年普查全省65岁及以上老年人口641.94万，2011年增加到658.90万，增长2.64%；2012年全省65岁及以上老年人口相比上年增长3.38%。预计以后全省老年人口增长速度还将加快，“未富先老”状况下的养老问题在县域将更为突出。由于农村外出人口中，35岁以下的年轻人占总数比重高，且外出人口的整体素质普遍高于未出者，以致于在家乡务农的人主要是老人、妇女和儿童。这使得湖南农村空心化问题日趋严重。

——乡村小学萎缩，城乡医疗投入失衡。近年来，湖南省农村小学数量由2003年的23751个递减至2012年的9195个，减少了61.29%。课题组对长株潭城市群全国两型社会建设综合配套改革试验区、大湘南国家级承接产业转移示范区、大湘西武陵山片区国家扶贫攻坚示范区和洞庭湖生态经济区县域层面的农村小学和不完全小学调研数据表明，2003-2013年，调研县农村小学数量总体上呈现递减态势，嘉禾县递减率为13.79%，其余七个县的递减率均在50%以上。

同时，城乡医疗卫生投入也严重失衡。尽管各县级政府大力扶持基层医疗机构，但是总体而言，城乡医疗卫生投入不均衡，农村医疗卫生资源整体短缺且优质服务资源不足，基层医疗机构仍然面临负债经营、服务不尽如人意等“旧患新疾”的困扰，造成了县域医疗卫生资源整体短缺且优质服务资源不足。

——县域政府职能转变迟慢。湖南县域发展正处于由传统农业向现代农业、农业和农村经济为主向工业经济为主、城乡二元分给向城乡一体化发展的关键转型期，但是，县域政府治理转型不匹配，还存在体制和机制的弊端。

一是政府行政管理体制改革滞后，难以适应时代发展要求。 多数县域政府习惯于直接干预市场运行，甚至直接干预微观经济，同时，县域政府公共服务供给的意识和能力较弱，以至于政府效能不高。同时，随着县域政府行政体制的改革，县域政府的部分行政职能权限逐渐从基层政府体制中剥离，基层政府的权力越来越小，但是这些行政职能的责任和义务并没有随之脱钩，基层政府承担的事物没有减少，甚至还增加了，当前县域政府责权不对等，财权、事权和管理权不匹配，使得县域政府行政职能不能有效发挥，难以实现县域发展转型的有序推进。

二是社会治理改革滞后，民意表达渠道不畅。政府决策缺乏公民有效参与，现行民意表达渠道不多、民意表达成本高昂，弱势群体话语权缺失，民意受理落实缺乏制度性保障。近年来，县域社会群体性事件频发，凸显了严峻的基层社会稳定形式。

——生态环境治理缺乏长效机制。总的来说，当前湖南县域生态环境治理仍缺乏长效机制。

一是城乡生态环境管理的非均衡化。农村区域的生态环境（尤其是村和乡镇）并没有切实、有效的纳入政府环境管理范畴，基层政府环境监管力度不够。

二是基层政府环境保护的激励与约束不足。当前，并没有从根本上抛弃“先发展后治理”的发展思维，没有形成科学、合理、有效的基层政府考核机制，尤其是针对农村生态环境保护和环境质量改善工作的考核机制设置不完善，难以明确任务职责，不利于农村生态环境保护。

三是公众参与生态环境保护的激励不足。政府没有设计完善、切实有效的社区层面的环境保护参与机制，未能实现公众环境保护“依赖政府型”向“社会参与型”转变，政府与公众、社会组织在生态环境保护领域内的联系与合作深度和广度严重不足。

推进湖南县域发展的新途径

十八届三中全会对全面深化改革做出总体部署，整体推进全方位改革。湖南县域应抓住改革的历史性机遇，结合县情，全面深化改革，解放和增强县域发展活力。

——明确权力边界，促城乡资源交换。一要“放权”。政府要从服务发展大环境的角度出发，对县级政府全面放权，下放行政审批和管理事项应与县域经济社会发展相符，要坚决杜绝以审核、备案为由，变相收回下放的权限，下放后置审批事项权限的同时应确保前置审批部门或相关联部门跟进下放权限，政府“不该管、管不好、管不了”的事情都交给市场和社会，减少其对市场不正当干预。二要“削权”。县级政府以转变政府职能、简政放权为突破口，尽快将政府职能转换到为市场主体服务上来，营造各类主体公平竞争的市场环境，扭转政令不畅的“堰塞湖”现象。三要“分权”。改变政府权力过于集中的态势，实现决策权、执行权和监督权的相互制衡与协调。四要“管权”。加强法制建设，建设法治政府和服务型政府，确保国家机关依照法定程序、在法定权限内履行权力，将政府行为关进宪法和法律的“笼子”，增强政府公信力和执行力。五要“护权”。政府应依法行政，杜绝以权压法、徇私枉法、以言代法，切实保护公民合法权益。

——加速县域户籍制度改革。县域发展务必改革城乡二元分割的户籍制度，破除制约农业人口转移、城乡资源流动和城镇化质量提升的制度障碍。

一是建立城乡同一的户籍与迁移制度。依据十八大三中全会精神，实行全域“一元户籍”制度，制定具体的工作细则，取消农业和非农业户口形式，按照实际居住地登记户口，附加在户籍制度上的相关公共政策逐步按居民有无承包地配套衔接，新增落户城镇的农业转移人口，可以保留土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权，农民无需在城市与土地户口之间进行选择。endprint

二是建立居住证制度。县域政府出台居住证管理办法及其实施细则，对暂不具备落户条件的外来城镇务工人员，实行居住证制度，将外来务工人员与当地居民共同纳入社会公共服务体系，为外来流动人口创造一个公平竞争的工作、生活环境。

三是健全户籍改革相配套的制度及机制。改革城乡户籍二元分割制度，加快推进与户籍制度改革相关的住房、就业和社会保障等配套改革，着力解决农村人口向城镇集中后带来的城镇就业、住房、教育、养老、医疗等突出社会问题。

——突出县城特色差异发展。要结合市场化配置资源的要求，积极实施“小县域，大县城”战略。各县级政府应充分发挥县城比较发展优势，采取差异化方式培育、发展具有地方特色的支持产业，形成非同质化的经济发展模式和产业体系，扬长避短，在各级市场中独立参与资源交换与竞争。进一步突出县城特色与差异，挖掘自身资源禀赋，打造独具特色的产业体系，提升市场竞争力。

一要坚持特色定位。各县应据此审视县情，找准县城特点，选择县城自身最突出、最具潜力且区别于其他县城的特征，精准定位，突出特色。二要实施特色规划。要在结合自身发展历史与未来发展形势判断、分析的前提下，按照城乡一体化发展要求，制定突出特色和差异发展的中长期规划，合理功能分区，优化区域布局，有序推进特色和差异发展。三要挖掘、总结县城人文精神。注意传承历史文化，形成独树一帜的县城理念，并结合自身生态环境、产业特点，创造富有地方特色的县城建筑文化。

——全面盘活县域金融存量。要充分发挥政府资金的引导作用，多渠道融通资金，满足县域发展对资金的需求。

一是完善投融资体系，拓展投融资平台功能。以县域综合融资平台为核心，设置侧重不同经济发展领域的专业投资平台，拓展县域各类投资公司的功能，实现投资服务全县域覆盖。二是推动投融资平台市场化运营。创新投资主体，构建“政府主导、市场运作、社会参与、专业经营、管理明晰”的市场化运作模式。三是创新投融资平台的融资方式。将国债、政府规费、政府存量资产、存量土地、税收返还注入到综合融资平台，将静态、零散资产整合，减小土地财政对银行的依赖。四是合理采用各类政府投融资平台项目运行模式。根据项目的特点，合理采用BOT、TOT、PPP等融资模式。五是创新金融管理，确保资金链稳定运行，预防县域金融风险。六是培育县域资产交易体系，推进县域资源要素的优化配置。要创新产权交易服务平台，推进产权交易，加快县域要素流动与优化组合，加速资产资本化，引导社会资本参与县域发展。

——提高社会保障一体化水平。建立更加公平可持续的社会保障制度，化解城乡二元结构突出矛盾，实现社会的公平和稳定。

一是要建立城乡一体的养老保障制度。应将城镇职工养老保险覆盖至城镇全体居民，农村地区，农村养老保险覆盖至农村全体居民。

二是将城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度整合为居民基本医疗保险。依据城乡居民的经济承受能力差异，设置有差别的缴费档次。

三是突出解决乡村小学就近入学问题。应充分考虑就近入学原则、生源规模原则，应坚持方便学生就近入学优先于教育资源优化配置原则，确保乡村学生均等的教育机会；创新师资配置机制，努力提高农村教师待遇，推进城乡教师双向流动，着力解决当前比较突出的农村师资薄弱、教师队伍不稳定的问题。

四是提高乡镇医院服务能力。增强乡镇医院服务功能，扩大乡镇医院服务需求，建设乡镇医院特色科室，完善乡镇医院绩效分配机制，发挥新农合资金引导作用。

——推进监督与民意机制现代化。加快县乡政府现代转型，要形成科学有效的权力制约和协调机制，建立民意表达引机制和监督机制。

一要建立科学的权力配置机制。要形成合理的权力结构，公共权力的配置既要有必要的集中，又要有适当的分权，对县域管理机构进行合并和精简，强化县域的政府的市场服务功能，确保权力的正确行使。

二是完善公共权力内部监督机制。建立严密的权力监控机制，全过程监控权力的行使，确保权力的决策、执行、监督接受法律法规的监督制约。

三是完善民意表达的公共决策与监督机制。完善公民政治参与的法律体系，培育参与型的公民文化；创新基层社会组织的管理机制，推动各种自治型、参与型、协调型和服务型等社区社会组织加快发展；拓宽民众诉求表达渠道，重点是加强网络建设，提高公民的参与度。

——构建生态建设长效机制。要统筹县域发展与环境保护的关系，制定生态环境保护战略规划，合理区划主体功能区，解决重点区域环境问题。强化政策导向，借助产业政策和环境治理行动调整产业结构、构建绿色产业体系。构建城乡生态环境一体化保护格局。改革生态环境保护管理体制，完善基于人群健康影响评价的环境管理制度。

要加强环境监管，建立、完善县、乡不同层级政府以及部门之间共享环境信息和协调联动机制，提高政府监管环境的整体效能。

推进制度创新，加快构建引导各类资本介入生态建设的投资机制，形成多种利益主体积极参与生态建设的多远经营机制，完善科学、公平的资源有偿使用制度和生态补偿制度。

（陈文胜，湖南省社科院农村发展研究中心研究员，湖南省农村发展研究院院长。陆福兴，湖南省社科院农村发展研究中心副研究员，湖南农业大学在读博士。）endprint