生态环境管理体制改革顶层设计

谢海燕

生态环境的外部性和公共物品属性导致环境资源配置扭曲、生态环境产品市场供给不足，出现“市场失灵”。但由于政府干预不当，我国生态环境管理中同时出现了“政府失灵”现象，从而导致生态环境问题越来越严峻。改革生态环境管理体制，转变政府职能，已势在必行。

一、从发达国家经验审视我国生态环境管理体制

我国环境保护管理体制随着我国政府管理体制改革而不断变化，形成了目前“统一监督管理与分级、分部门管理相结合”的管理体制，即由全国人民代表大会立法监督，各级政府负责实施，环境保护行政主管部门统一监督管理，各有关部门依照法律规定实施监督管理的体制；而生态保护管理职能分散在不同部门，没有形成统一协调的管理体制。地方政府保护生态环境的动力不足，跨区域、流域生态环境协同治理机制不完善，中央政府难以打破地方保护主义，独立进行生态环境监管。在管理手段方面，以行政命令手段为主，近年来在产业、财税、价格、金融、进出口、技术等政策制定方面逐渐体现了节约资源和保护环境的导向，并开始运用一些市场化手段促进环境污染治理。公众参与机制缺失，无法参与环境决策，难以合法表达环境诉求，导致近年来不时爆发环境群体性事件。

（一）财税体制、政绩考核、环境管理体制等多重因素导致地方政府保护生态环境的动力不足

地方政府在生态环境保护中扮演着十分重要的角色，但在我国现行体制下，地方政府的行为就像一个“经济人”，保护生态环境的动力不足。严格地说，我国环境问题的政府失灵，主要是地方政府的失灵。一是以GDP为核心的政绩考核机制导致地方政府以牺牲环境为代价换取经济增长。二是现行分权的财税体制导致地方政府环境保护投入不足。三是现行环境管理体制下，地方环保部门是地方政府的一个职能部门，其财权和人事任免权主要取决于地方政府，地方环保部门难以独立进行监管与执法。此外，虽然国家已明确规定排污费实行收支两条线，但由于对基层环保投入有限，部分基层环保机构仍然挤占挪用排污费，用于弥补人员工资、日常运转经费等。四是缺乏有效的区域政府间环境治理合作机制及合理的生态补偿机制，我国跨区域、流域环境问题以及环境污染转移现象十分突出。

（二）过度依赖行政手段，生态环境监管成本高

我国环境管理手段众多，发达国家采用过的环境管理手段在我国几乎都在使用，但环境问题依然十分突出，其中最为重要原因之一是环境管理过度依赖行政手段且运用不当，管理成本高昂，带来了诸如污染反弹率高、大量污染转移、加剧市场不公平竞争、激化社会矛盾等问题，如节能减排制度、环境影响评价制度、污染物达标排放制度在运行中均存在不同程度的问题。

（三）经济手段运用少，市场化治污机制尚未建立

由于长期以来的惯性思维，我国政府习惯于运用行政手段解决环境问题，而对财税、价格、信贷等经济手段运用较少，节能量交易、水权交易、排污权交易、碳排放权交易、环境污染第三方治理等市场化治污机制仍处于探索阶段。一是生态补偿主要依靠中央政府转移支付，市场化的补偿机制尚未建立。二是环境污染第三方治理在法律责任界定、市场准入与退出方面还有待完善，给政府监管带来了挑战。三是排污权交易机制设计不合理，排污权交易试点虽然已开展十多年，但并不成功；碳排放权交易处于起步阶段，也面临诸多问题。

（四）公众参与渠道不畅，难以参与环境决策及合法表达环境诉求

我国在公众参与环境保护方面还相当滞后，整体上看公众参与程度不高、领域较窄，主要集中在政府环保活动的宣传教育方面，对政府环境决策参与较少。一是公众难以准确获取环境信息。二是公众缺少合法的参与途径。三是环保社会组织没有充分发挥作用，大部分环保社会组织并没有完全独立，资金来源对政府有一定的依赖性，因而在表达意见的程序中没有完全独立的话语权，其对政府权力的制约作用大打折扣。

二、建立政府引导、市场推动、公众参与的生态环境管理体制

我国生态环境管理体制改革的重点在于重塑政府、市场、公众三者之间的关系，建立政府引导、市场推动、公众参与的管理模式。首先，要统筹考虑经济发展与生态环境保护问题，从发展中解决环境问题，通过优化国土空间开发格局、产业结构调整、大力发展循环经济等措施，从源头减少污染物的产生与排放。其次，政府要从生态环境治理的直接参与者向监管者转变，强化生态环境监管；综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段，调动市场力量治理污染和保护生态环境。再次，要积极引导公众参与，减轻政府监管负担，监督政府依法行政。

（一）政府合理调控，建立独立进行生态环境监管与行政执法的机制

地方政府保护生态环境积极性不足、环境监管与执法不力是当前环境保护中最为突出的问题。因此，独立进行生态环境监管与行政执法是当前环境保护工作的重中之重。要改革环境监管体制，完善监管制度与环境标准，加强监管能力建设，严格环境执法与责任追究，形成环保倒逼机制，促进经济转型发展。

（二）充分发挥市场机制的作用，调动企业治理污染和保护生态环境的积极性

让市场在生态环境保护中发挥积极作用，克服单纯依靠行政力量进行节能减排的弊端。通过税收减免、企业自愿协议等手段鼓励企业进行节能减排，建立市场化的生态补偿机制，大力推行环境污染第三方治理机制，积极开展排污权、碳排放权、节能量、水权交易机制，探索实行押金—返还制度、生产者责任延伸制度，研究开征环境税，充分发挥企业主体作用，调动其治理污染和保护生态环境的积极性。

（三）建立公众参与环境保护机制，有效弥补政府和市场双重失灵

充分发动群众，依靠群众，让环境违法分子陷入人民群众的汪洋大海之中。要加强环境信息披露，畅通参与渠道，推动建立“事前可参与、事中能监督、事后可诉讼”的公众参与机制，引导公众有序参与环境保护，减轻政府环境监管任务，监督政府依法行政，有效疏导社会矛盾，化解“邻避效应”，防止爆发环境群体性事件。

三、重点改革建议

（一）改革政绩考核机制、财税体制、地方环境管理体制，调动地方政府保护生态环境的积极性

一是建立体现生态文明建设要求的领导干部政绩考核制度，把生态文明建设情况作为地方党政领导班子和领导干部政绩考核的重要内容。

二是结合财税体制改革，建立财政转移支付、税收分成比例与地方生态环境质量挂钩的机制。

三是将环境监测系统从环保部门独立出来，由社会第三方提供监测服务，避免环保部门既当“运动员”又当“裁判员”。

四是尽快开征环境税，推动排污费改税，与地方环保部门经费来源彻底脱钩。

五是加强跨区域、流域生态环境管理。进一步完善重点区域大气污染防治协作机制；理清区域性环保督查中心与地方环保部门之间的权责关系；改组水利部下属的七大流域管理机构（长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽水利委员会及太湖流域管理局），赋予其在生态环境治理方面的职责，或者成立新的流域生态环境管理机构。

（二）强化生态环境监管与执法

一是加大对环境违法行为的惩罚力度，创新对环境违法行为的惩罚手段。

二是设立环保警察，与环保部门联动执法。伴随环保警察的设立，检察院、法院等司法系统也应设立对应机构，进而提供一整套惩治环境污染违法犯罪的法制系统。

三是严肃责任追究。对监管不严、失职渎职，致使环境受到污染、人体健康受到危害、社会经济与人民财产受到损失、造成不良社会影响的，依法追究有关人员的行政责任。对滥用职权、徇私舞弊、贪污贿赂等涉嫌犯罪的，要移送司法机关，依法追究法律责任。

四是加强环境执法能力建设。建立健全环境执法机构，形成省、县、乡（镇）三级环境执法监管网络；加大对中西部困难地区地（市）、县级环保执法能力建设，提高执法装备水平；规范执法程序，建立环境案件审核、环境执法公开等制度。

（三）充分利用市场化手段治理污染和保护生态环境

一是大力推行环境污染第三方治理。针对政府购买环境服务的模式，应建立相应的政府违约风险补偿机制及责任追究机制；针对排污企业委托第三方专业化环保企业治理污染的模式，尽快明确污染物产生企业与第三方治污企业的法律责任；建立第三方治污企业的信用评价制度，政府购买环境服务时优先选择信誉等级高的企业；建立黑名单制度，禁止服务质量差、严重环境违法的企业进入第三方治理市场；对无力或不按要求进行污染治理的企业，强制推行第三方治理模式。

二是积极开展排污权、碳排放权等交易。完善排污权交易规则，探索不同的排污权交易实现途径；加强排污权交易、碳排放权交易、节能量交易三套交易体系的有机衔接；理顺排污权有偿使用费、排污费和拟征收的环境税之间的关系，设立合理的收费标准，避免重复收费。

三是创新生态补偿实现途径。对具有明确的保护者与受益者的领域（区域），要建立市场化的生态补偿机制，如通过共建园区、在水电电价、水价中征收生态补偿基金等形式来实现。

（四）建立“事前可参与、事中能监督、事后可诉讼”的全社会参与机制

充分调动社会各界参与生态环境保护的积极性，减轻政府环境监管负担，监督政府依法行政，增加公众对政府的信任与理解，防止爆发环境群体性事件，有效弥补政府与市场双重失灵。

一是加强环境信息披露，建立重点项目、重点企业环境信息强制披露制度。政府在制定重大环境法规政策、土地规划、城市规划时，以及批准建设项目之前，应依法公开相关信息。对排污量超过一定标准、环境风险大的企业，强制其公开环境设施运行情况和污染物排放信息，自觉接受公众监督。

二是完善公众参与环境决策的途径。对重大的发展规划和建设项目，要通过听证会、论证会或社会公示等形式，广泛听取公众意见，接受舆论监督。完善建设项目环境影响评价的公众参与机制，避免公众参与走过场。

三是建立资源环境问题群众投诉举报反应机制。设立环境问题群众投诉举报热线电话、开通网络投诉举报平台；结合环境警察制度的建立，开通环境问题报警电话，群众可像拨打110、119一样，就环境问题拨打电话报警。建立环境问题投诉举报处理机制，有关部门要对被举报的环境问题进行查实，提出解决办法。

四是建立环境公益诉讼制度。将环境污染和生态破坏纳入公益诉讼范围，对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，公民个人、环保社会组织、相关行政机关可依法向人民法院提起诉讼；行政管理部门违法审批、滥用职权、不履行法定职责导致环境受到损害的，也应纳入环境公益诉讼的范围。

五是培育并规范环保社会组织发展，引导其有序参与环境保护决策，鼓励和支持其参与重大环境决策、对政府环保工作进行监督等。

（作者单位：国家发展改革委体管所）