社会组织参与社会治理：进展、问题与对策

胡杰成

社会组织是社会治理的重要主体和依托。党的十八届三中全会强调要激发社会组织活力。目前社会组织参与社会治理仍然面临一系列体制机制障碍。

一、我国社会组织发展现状与制度改革进展

第一，社会组织发展迅速，但总量仍然偏少、领域分布不均衡。近些年来，我国社会组织发展迅速。截至2013年底，全国在民政部门登记的社会组织共有54.7万个，其中社会团体28.9万个、民办非企业单位25.5万个、基金会3549个。但与世界平均水平相比，我国社会组织总量依然偏少。每万人拥有社会组织数，发达国家平均为50个，发展中国家平均为10个，而我国目前仅4个。从我国社会组织的业务领域来看，教育、社会服务、农业及农村发展三个领域的社会组织最多，而医疗卫生、生态环境、弱势和贫困群体权益保障、对外交流合作等领域的社会组织较少。

第二，近些年来我国在社会组织登记管理体制改革、政府向社会组织购买服务等方面取得一定进展。一是一些地方积极探索社会组织直接登记。从2012年7月1日起，广东省将社会组织的业务主管单位均改为业务指导单位（除法律法规规定需要前置审批外）；成立社会组织，直接到民政部门申请登记。截至2013年初，全国19个省份开展或试行了社会组织直接登记，9个省份下放了非公募基金会登记管理权限，8个省份下放了异地商会登记管理权限，4个省份开展了涉外民办非企业单位登记试点。

二是对社区社会组织探索实行备案管理制度。上海、山东、江西、陕西、宁夏、青岛等地实行由县（区、市）民政部门统一备案，由街道办事处（镇政府）作为业务主管单位并履行指导监督职责的备案管理制度，使得大量活跃于社区、为基层群众服务但又暂不具备法人条件的社区社会组织能够取得合法地位并进入政府的管理视野。

三是政府向社会组织购买服务不断取得进展。在我国，政府向社会组织购买服务最早于上世纪90年代出现在上海。随后，广东、江苏、浙江、北京等地纷纷开始探索在教育、养老、扶贫、残疾人服务等领域向社会组织购买服务。目前在上海、北京、广州、深圳等地，向社会组织购买服务已成为许多公共服务的主要提供方式。自2012年起，中央财政已连续三年开展面向社会组织的购买服务公开招标活动。2013年9月，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，对购买主体、承接主体、购买内容、购买机制等作出规范。

二、社会组织参与社会治理面临的体制机制障碍

第一，社会组织法制建设相对滞后。目前我国还没有一部专门针对社会组织的法律，用以规范社会组织的只有四部行政法规（即1998年修订颁布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，2004年修订颁布的《基金会管理条例》，以及1989年颁布的《外国商会管理暂行规定》）和一些部门规章、地方性法规，立法层级较低、法律体系构架不科学，与社会组织的地位和作用不相符。从法规内容上看，现行法规以社会组织登记管理的程序性规定为主，缺乏实体性规范，监督管理的规定多，培育扶持的内容少。

第二，规范社会组织登记的全国性法规尚未修改，登记“门槛”降低后面临管理机构建设不足的问题。多年来，严格的双重管理体制一直限制着社会组织的正常发展。虽然目前全国多个省份开展或试行了社会组织直接登记，但全国性法规尚未修改，《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》三部行政法规的修订还未出台，不利于社会组织登记改革的全国性推进。而且，社会组织直接登记改革试点表明，由于登记“门槛”降低，社会组织申请登记数量上升，社会组织登记、规范管理和执法监察工作量随之增加，社会组织登记管理机构人员欠缺、信息化程度低、自身能力建设不够等问题日益暴露。

第三，部分社会组织行政化倾向严重。由于严格的双重管理体制、社会组织自我营运能力弱等原因，我国部分社会组织政社不分，无论是在人员构成、经费来源、组织结构方面，还是在运作规范、活动方式方面，都体现出强烈的行政化色彩，大大削弱了社会组织应有的活力，影响了政府职能的真正转变。如大量的行业协会商会都是政府以自上而下的方式建立的，业务主管单位对其活动保持高度控制，并成为政府安排冗官冗员的场所，而行业协会商会本身为了从政府获得更多资源、维持自身垄断地位，也积极主动地依附于行政体系。一些官办慈善机构同样是地地道道的行政组织，借助行政力量、以行政化的方式进行慈善活动，导致其效率低下、管理不规范。

第四，社会组织监管体系不健全。随着社会组织直接登记改革的全面推开，社会组织数量的攀升，目前对社会组织重前置审批、轻事中事后监管的问题日显突出。一是在双重管理体制下，登记管理机关精力集中于对社会组织的登记注册管理，业务主管单位侧重于对社会组织注册的前置许可，都疏于对社会组织的日常活动监管。登记管理机关、业务主管单位和相关职能部门之间存在监管职责分工不清、缺乏各部门综合协调的问题。而且，四类社会组织直接登记之后，业务主管单位还需不需要？如果不需要，其职能由谁来承接？如何做到各司其职、协调配合？二是对离岸社团、网络社团和草根组织等存在监管漏洞，缺乏相应的法律法规。三是推进社会组织信息公开的法律法规不完善。目前我国关于社会组织信息公开的规章制度很有限，对信息公开的步骤、时限等具体操作程序鲜少涉及，并缺乏违反信息公开规定的惩戒措施。

第五，社会组织培育支持体系不完善。一是在政府向社会组织购买服务方面还面临许多问题。目前的《政府采购法》规定政府采购“服务”仅限于政府自身运作的后勤服务，公共服务并没有被列入采购范围，购买的客体也不包括社会组织，政府向社会组织购买服务尚无法可依；一些地方性的规定各行其是，缺乏统一规范。许多地方政府向社会组织购买服务的财政支出还没有完全纳入常规性的财政预算，购买服务的资金不固定、来源繁杂。在购买机制方面，购买程序规范性不强，合作随意性大，服务评价和监督约束机制不完善，购买标准不清、责任模糊，购买成本难以控制等。二是针对社会组织的税收优惠政策存在缺陷。对非营利的社会组织税收优惠税种少、额度小、优惠面窄，许多还是个案处理，没有形成普惠性。三是社会组织人才队伍建设不足。目前社会组织人才偏少、专职工作人员年龄老化、人才流失严重、结构不合理等问题突出。政府尚未出台社会组织人才队伍建设的指导性意见。

第六，社会组织自身建设薄弱。在内部治理结构方面，我国现行法规对社会组织的自身制度建设并没有很明确完善的规定。《民法通则》对社会组织治理结构建设毫无涉及，三大条例中除了《基金会管理条例》对基金会的治理结构作出了专门规定外，《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》都没有相关规定。实际操作中，大量的社会组织都没有建立起较为完善的会员大会、理事会、监事会和资金管理等制度。在社会组织党建工作方面，虽然取得了一定的进展，但社会组织党建管理体制不顺畅、党组织缺乏功能定位、覆盖面偏窄、作用发挥不明显等问题依然没有得到显著改善。

三、促进社会组织参与社会治理的对策

第一，大力加强社会组织法制建设。加快修订出台《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》，充实实体性、操作性规定，制定社会组织分类登记的标准和具体办法，完善社会组织培育扶持和监督管理体系；推进慈善事业和行业协会商会立法工作。加强相关理论研究，争取在适当时机推动社会组织专门立法。

第二，深化社会组织登记制度改革，加强登记管理机构建设。抓紧推进社会组织直接登记改革的全国性实施，除成立政治法律类、宗教类等社会组织以及境外非政府组织在华代表机构，申请登记前仍需经业务主管单位审查同意外，成立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，可直接向民政部门依法申请登记。加强社会组织登记管理机构和队伍建设，特别要增强基层一线的登记管理和执法监察力量，大力推进登记管理的信息化。

第三，积极推进社会组织去行政化。限制行政机关和财政供给事业单位参与发起成立社会组织。推进行业协会商会在机构、职能、资产、财务、人员等方面与行政机关脱钩，禁止现职国家公务员在行业协会商会中兼职，行业协会商会必须设立独立账户。引入竞争机制，开展“一业多会”试点。积极推进红十字会等官办慈善组织去行政化，将其行政等级化的组织模式转变为扁平化的组织模式，将工作人员的行政级别改变为非行政机构的职级制。

第四，健全社会组织综合监管体系。在降低社会组织登记门槛的同时，加强对社会组织的事中事后监管。民政部门依法履行登记、年度检查、日常监管、执法查处等职能，指导社会组织信息公开和社会评估；行业主管部门负责制定社会组织在本行业的活动规范，通过转移职能、购买服务、资金扶持等方式引导社会组织健康发展；其他相关部门在职责范围内对社会组织实施监管。探索建立针对离岸社团、网络社团和草根组织的监管办法。完善相关法律法规，大力推进社会组织信息公开和信用体系建设，加强对社会组织的社会监督。

第五，进一步完善社会组织培育支持体系。一是完善政府向社会组织购买服务的体制机制。修订《政府采购法》，将公共服务纳入采购范围，将社会组织纳入购买客体；可考虑出台专门的政府向社会力量购买服务的法律法规。健全政府向社会组织购买服务机制及监督评估、绩效管理体系。将政府向社会组织购买服务资金纳入各级财政预算，保证资金投入和使用的稳定性和规范化。二是落实社会组织税收优惠政策，简化税收减免程序，扩大税收优惠的种类和范围。三是大力加强社会组织人才队伍建设，健全社会组织人才的人事管理、专业培训、人才评价等规定，打造一支职业化的社会组织人才队伍。

第六，加强社会组织自身建设。一是完善社会组织内部治理结构。健全社会组织会员大会、理事会、监事会及选举、议事、财务等各项制度，强化章程的核心地位，建立社会组织法定代表人离任审计、负责人管理和责任追究等制度，加强社会组织诚信自律建设。二是加强社会组织党建工作。创新社会组织党建工作模式，扩大社会组织党组织的覆盖面，引导社会组织自觉接受党的领导。

（作者单位：国家发展改革委体管所）