解读新一轮改革的逻辑

易棉阳　曾鹃

摘 要“十八大”以后，中国进入新一轮改革时期。新一轮改革是一场问题导向式改革，新时期所出现的诸如经济增长乏力、效率低下、市场秩序混乱等新问题是新一轮改革的逻辑起点，放、激、管三管齐下是解决新问题的主要方式。新一轮改革的目标是处理好政府与市场的关系，而理顺政府与市场关系的关键在于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过市场发力形成中国经济增长的内生力，探索出一条具有中国特色的市场经济道路，这条道路就是中国模式。

关键词新一轮改革 ； 简政放权 ； 市场主体

[中图分类号]F12 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2014）11-0024-05

一、改革开放以来的四轮改革回顾

1978年，中国启动改革开放大幕。35年来，中国历届领导人针对不同时期的不同问题，设计了不同的改革方案与路线，中国改革呈现阶段性特征。纵察起来，中国已经经历了四轮改革。第一轮改革是1978 年到1984年，此轮改革的重点是农村，以家庭经营的联产承包责任制取代人民公社时期的集体经营，此轮改革调动了亿万农民的生产积极性，基本解决了困扰中国的千年难题——温饱问题。第二轮改革是1984年到1992年，此轮改革的重点是城市，涉及到价格改革、企业经营体制转换等主题，此轮改革的最大亮点是在计划经济体制内允许市场调节部分资源配置，对僵化的计划经济体制进行一定程度的松动，为城市经济的发展注入了活力。第三轮改革是1992年到2003年，此轮改革的重点是明确中国经济改革的方向问题。1992年党的十四大明确提出，中国经济体制改革的方向是建立社会主义市场经济体制，为此，颁布了《公司法》、《商业银行法》、《证券法》、《物权法》等系列法规，为社会主义市场经济体制创造制度环境，1998年之后，政府从产权改革切入启动国企改革，试图通过改革把国企办成真正的市场主体。第四轮改革是2003年到2012年，此轮改革的重点是完善社会主义市场经济体制及其社会环境。此轮改革过程中，面临自20世纪30年代以来最严重的全球经济危机，为克服危机，中国充分发挥了政府在经济增长中的作用，取得了举世瞩目的成就，但政府的过度介入，使市场活力受到遏制，中国经济在高速增长的同时出现后劲不足的危机，依靠政府发力的经济增长模式难以为继。基于此，从2012年党的十八大开始，新一届中央领导集体对改革进行了新的顶层设计，中国进入新一轮改革时期。

新一轮改革引起了海内外的高度关注，学术界从不同角度进行了深刻解读，代表性的解读成果集汇于厉以宁、林毅夫、周其仁等著的《读懂中国改革：新一轮改革的战略与路线图》。纵察现有解读成果，从学理角度对新一轮改革特别是新一轮改革的逻辑进行解读的文献迄今未见，基于此，作者怀着野人献曝的心态，对新一轮改革的内在逻辑进行尝试性解读。

二、新一轮改革的逻辑起点：直面新时期的新问题

在第三轮改革时，中国明确确立改革的目标是建立社会主义市场经济体制，但对于什么是社会主义市场经济，却没有明确的答案。受长期计划经济体制的影响，人们习惯于一切依靠政府、一切听从政府，尽管人们已经意识到政府控制一切的计划经济体制有问题，需要改造成市场经济体制，但对于政府在市场经济体制的角色定位，人们并无清晰认识。20世纪后期崛起的“亚洲四小龙”，是中国改革初期的主要学习对象，①“亚洲四小龙”无一不是推行政府主导型市场经济，很自然，中国把政府主导型市场经济当作社会主义市场经济的目标。正因为如此，在第三轮改革中初步建立起来的社会主义市场经济体制，就是带有浓厚的政府干预色彩的市场经济体制。[1]政府主导型市场经济体制的确立，使计划经济体制时期被封锁的能量得以释放，如允许发展民营经济带来中国GDP的增长；允许自主创业、民工自由流动带来了人们财富的增长；产权改革淘汰了部分没有自生能力的国企、使部分国企在改制中重焕生机。在政府的主导下，中国经济高速增长，1992年中国经济总量为4 998亿美元，居世界第9位，到2010年时中国经济总量为57 451亿美元，居世界第2位；2003年至2011年，中国经济年均增长10.7%，而同期世界经济的平均增速为3.9%。[2]但也要看到，政府主导型市场经济体制在带来经济繁荣的同时，也内生出了许多问题。

第一，在政府主导型市场经济体制下，对资源配置起决定作用的是政府而非市场，这就使得经济增长高度依赖政府政策刺激。主要资源掌握在各级政府手中，中央政府掌握了电力、电信、铁路、石油等垄断资源，地方政府掌控了大量的土地资源，地方政府还通过注入土地的方式大量设立融资平台为地方政府融通资金，地方政府通过融资平台获取了巨额的财政金融资源。各级政府利用手中所掌握的资源，直接发力搞经济建设。2008年的反危机措施，就是政府直接发力的突出表现。政府直接发力，确实起到了显著的短期刺激效果，2009年中国经济走出了一条漂亮的“V”字型道路。但这个漂亮的“V”字背后隐藏着新的危机：首先是政府投资大幅度挤出私人投资。2008年4万亿的投资重点是铁路、公路、机场等基础设施，这些领域的投资基本上被政府或者有政府背景的国企控制，私人资本无法进入；就是连门槛相对较低的房地产领域，2009年之后，私人投资一度也被挤出，其原因是，在2009年宽松货币政策的刺激下，央企获得了巨额银行贷款，央企利用充足的资金到处圈地，不断制造地王，推高地价和房价，央企的这些行为实际上就是提高了房地产市场的市场准入门槛，一般私人投资者只能远远望着但进不去，这就是所谓的“玻璃门现象”。其次是宽松货币政策必然使货币超发，至2012年末，中国广义货币供应量M2达97.4万亿元，同年中国GDP总量为51.9万亿元，货币量与实体经济之比已经严重超出了合理范围。超额货币发行最终反映在物价上，造成高通胀，高通胀与低增长一旦并存，使宏观调控的政策空间日益狭小，经济形势更加复杂。再次是经济高度依赖政府投资，经济缺乏内生力，政府刺激一旦退出，下行压力就非常巨大。2010年10月，在高通胀的压力下，政府减弱了刺激力度，从2011年第一季度开始，中国经济增速呈直线下降，而且下降趋势持续了7个季度（2008年经济危机中，中国经济下降也只持续了5个季度），到2012年第二季度才止住（刘伟，2014）。[3]由此可见，中国经济对政府政策刺激依赖性是何等之高。

第二，政府过多的行政审批，遏制了市场活力，压制了社会创造力。在政府主导型市场经济体制下，政府通过行政审批而成为市场的领导者，作为市场领导者的政府，可以通过关、卡、要等手段来压制社会创造力，从而导致市场活力严重不足。在资源主要由政府配置的社会环境中，市场主体进入市场本就不易，即使迈进了市场门槛，多达100多个公章的漫长的行政审批足以逼着市场主体退出市场，甚至逼其破产，这就是所谓的“弹簧门现象”。已经进入门槛的市场主体要想不被弹出，必须与掌握行政审批权的官员进行寻租，使腐败现象更加严重，这只是问题的一方面，更为严重的是，行政审批迫使企业家花费大量的时间、物质与官员交易，使企业家难以安心进行企业技术创新和管理创新，严重地压制了中国企业创造力的发挥，所以，行政审批是造成中国企业低效率、缺乏创造力的一个重要原因。

第三，政府对市场的监管、对社会的管理不到位甚至缺位，造成了市场秩序的混乱，影响了市场主体创造力的发挥。2003年以来，各级政府部门把主要精力用于发展经济，解决发展中碰到的各种问题，特别是地方政府，更是全力以赴抓投资、抓项目落地、抓短期GDP增速最大化，正因为如此，有些学者把中国政府形容为发展主义政府或增长主义政府（张卓元，2012）。[4]由于政府把主要精力用于动员社会资源发展经济上，对市场监管和社会管理无暇顾及或顾及不多，使中国市场经济处于一种大发展与大混乱并存的状态之中，可以说，2010年前后的市场秩序比1980年代还要混乱。表现为：企业处在一个非公平竞争的市场秩序之中，同一行业内的企业，国企可以获得补贴，民企却不能，民企无法与国企平等竞争，张维迎曾形象地把国企与民企竞争比喻为皇帝与大臣下棋，民企只能输不能赢；在产品市场上，厂商普遍以次充好，连关系人生命安全的食品都普遍造假；对企业负外部性行为监管不力，导致企业肆无忌惮排污，严重破坏中国经济的生态安全；在资本市场上，不少企业上市是为了圈钱，地方政府更是通过设立形形色色的融资平台，大打政策擦边球进行融资，地方政府负债高达18万亿元，埋下了地方财政危机隐患。建立公平、规范的市场秩序是政府的职责所在，混乱的市场秩序任其发展下去，30多年改革开放的成果可能会毁于一旦。

在政府主导型市场经济体制下，政府通过配置手中所掌握的资源，带来了经济的短期高速增长，但其内生出来的一系列问题：如经济增长乏力、效率低下、市场秩序混乱，使中国经济难以长期持续发展下去。这种现象并非中国特有，是发展中国家面临的共性问题。从“二战”以后至今，全世界只有中国台湾和韩国两个经济体成功地跨越了低收入、中等收入和高收入三个门槛，13个经济体从中等收入变为高收入国家，拉美一些国家在20世纪80年代发展势头很好但后来长期陷于中等收入陷阱之中，绝大多数发展中国家长期陷在低收入的谷底状态，之所以如此，最主要的原因是没有处理好政府与市场的关系（林毅夫，2014）。[5]中国要成功跨越这个卡夫丁峡谷，实现“两个百年”的目标，必须对原有的政府主导型市场经济体制进行伤筋动骨的改革，十八大以来的改革就是在新的历史时期针对新问题进行的一次全局性改革。

三、放、激、管：新一轮改革的展开逻辑

新一轮改革直面新时期的新问题，解决新问题的关键在于处理好政府与市场的关系。处理好政府与市场的关系，先从政府简政放权开始，通过放权激活市场主体，形成中国经济增长的内生力，在激活市场活力的同时，政府着力构建一个有序的、公平的市场竞争环境。概括地说，新一轮改革是循着放、激、管这个路线展开。

简政放权，就是给社会松绑，让市场发力，实际上，中国20世纪80年代的改革开放就是从简政放权开始的，30多年来，政府一直在强调简政放权，但结果却不尽人意，始终未能走出边减边增、明减暗增的怪圈。十八大以来，新一届中央领导集体把简政放权作为深化改革的“当头炮”，简政放权取得了实质性的进展。与以往不同，新一轮简政放权具有如下新意：第一，放权从国务院放起，实施自上而下的放权路径。国务院是行政权力的中心，此轮简政放权从权力中心放权开始，在国务院的示范带动下，一级做给一级看，一级带着一级改，2013年国务院部门共取消下放416项行政审批权，李克强总理在2014年政府工作报告中提出2014年国务院要继续加大简政放权力度，各级地方政府要按要求简政放权，简政放权将以自上而下的方式、以更大的力度推进。第二，以强力反腐保证简政放权的落实。简政放权，就是政府从某些市场领域退出，这种退出实际上意味着政府从利益格局中退出，势必损害既得利益者的既得利益（李文溥、李昊，2014）。[6]既得利益者势必会千方百计阻扰改革，使新一轮改革难以真正落实。中央充分意识到新一轮改革真正难在改革方案的落实上，所以，习近平总书记在俄罗斯接受记者专访时指出新一轮改革是“一分部署，九分落实”。真正落实改革，必须打击既得利益集团，为此，中央架起反腐高压线，通上反腐高压电，对阻扰改革的既得利益者重拳出击，排除改革的阻力。还要看到，强力反腐、肃清吏治，不但能保证简政放权真正到位，而且还能形成一个推进新一轮改革的第二行动集团。新制度经济学家戴维斯和诺思的研究发现，一国的制度创新能不能进行，不仅需要一个设计新制度的“第一行动集团”，还需要形成一个与“第一行动集团”密切配合协调推进制度创新的“第二行动集团”。历史上，很多很好的制度在“第一行动集团”设计出来之后并没得到很好的执行甚至在执行过程中完全走样，好制度反而变成危害人们的坏制度，北宋时期的王安石变法便是例证。王安石改革集团是王安石变法的“第一行动集团”，王安石改革集团所设计的方田均税法、青苗法都是强国富民的好制度，但方田均税法损害了官僚集团和地方豪强既得利益集团的利益，官僚集团和地方豪强在执行变法措施时，要么虚与委蛇，要么蓄意破坏，如有的地方官僚把稻子煮熟贷放给农民做种子，使农民颗粒无收，激起农民对王安石变法措施的反对。面对这么一个不但不支持改革反而破坏改革的“第二行动集团”，王安石改革集团没有也无力采取严厉措施予以惩治，最后改革措施在执行中完全走样，好制度变成害人的坏制度，改革失败（易棉阳，2014）。[7]新一轮改革充分吸取了这个历史教训，以强力反腐打击阻扰改革的既得利益者，形成与中央协同推进改革的“第二行动集团”。