影响环境保护效果的原因及对策研究

刘建福

摘要：指出了当前我国的环境问题形势严峻环境污染、环境冲突事件数量不断上升，环境质量没有明显改善。因此，切实提高环境保护效果，依法有效制止企事业单位的环境违法行为成为环保部门急需解决的课题。提出了从加强环保部门自身建设、优化制度设计，提高企业保护环境积极性、强化各部门联动机制、改变现有工作思路、提高公众环保意识等5个方面来解决当前环境执法难、环境保护不力问题，以促使环境保护工作顺利有效开展，使环境质量根本好转，真正实现人与自然和谐发展。

关键词：环境；问题；保护；对策

中图分类号：X322文献标识码：A文章编号：1674—9944（2014）09—0202—03

1引言

随着经济的发展，企业数量不断增加、生产规模不断扩大，与此同时城市化进程也在持续推进，城市规模急剧增加，由此引发的经济发展与环境保护矛盾不断加剧，环境问题日益严重。尽管国家制定了一系列相应的法律法规来保护及改善环境，但环境污染违法行为、环境冲突事件数量还是不断上升，环境质量持续恶化。人民群众对环境污染治理效果不满，甚至抱怨政府部门不作为。因此，如何提高环境保护效果，如何依法有效制止企事业单位的环境违法行为，已成为当前亟待解决的重大课题。

2影响环境保护效果的原因分析

2.1法律赋予环保部门的执法权力不完善

环保部门缺乏必要的强制手段。现有环保法律没有像工商、税务等部门具有的查封、冻结、扣押、没收等强制措施。这在一定程度上造成了违法企业对环保部门的处罚决定视而不见、有法不依、执法不从的现象经常出现，环保部门对这类抗法行为处理力不从心，导致环境违法行为得不到及时有效的制止，这类抗法现象直接破坏了环保法律法规的权威性、严肃性和环境执法的有效性[1]。

2.2环境执法部门自身建设滞后

环境执法队伍中部分人员素质不高。某些基层执法人员服务意识不强，官僚作风盛行，日常环境监管不到位、执法工作依赖于专项行动，对群众反映的环境污染问题不重视，消极应付，导致群众对环保部门极为不满。有些环境执法人员不按行政处罚程序办事，甚至为企业通风报信、包庇袒护环境违法行为[2]。

环境执法部门人力有限，技术力量不够。当在管辖区域内不同的企业同时偷排时，环境执法部门应付不过来，造成不能及时抵达排污现场进行环境执法，等执法部门抵达现场时，违法行为已经停止。另外由于环境执法部门的环境监测手段和设备有限，导致执法部门不能及时、全面、准确地收集企业违法排污的证据，也给执法部门今后对违法企业进行处理增加了困难。

2.3环境违法企业处罚力度不够

企业守法、违法成本倒挂，不愿在环保上投入。在实际操作中，我国环保执法往往陷入“排污-查处-罚款-继续排污-继续罚款-再继续排污”的怪圈，这种恶性循环中的最终结果是执法不断、罚款不断、排污不止[3]。造成这种现象的根本原因是企业按照法律法规要求在环保上的投入及环保设施的日常运转所需的费用总额高于企业违法成本。特别是某些中小企业由于规模和技术限制等因素的存在，其污染治理成本已远高于其可能获得的经济效益。在这种情况下，企业宁愿被罚款也不愿意在环保上进行投入[4]。

2.4企业环保意识弱、违法行为复杂多变

企业环保意识弱，社会责任感不强。企业在实际生产过程中，往往把主要精力和资源都放在产品质量和产品销售等能产生直接经济效益的环节上，对环境保护这样不仅不产生经济利益而且还需要花钱的事情没有动力去实施，甚至为了短期利益无视环境法律偷排乱放，给周边环境带来严重污染。

企业违法排污行为复杂多变。企业的生产一般不稳定，产品随着市场需求经常变换，致使排放的污染物种类、数量、浓度无规律，变化很大。有些工厂随市场变化间歇生产，有的因经营状况经常处于开开停停的状态，生产无规律；有的工厂排污口不明，排污情况无法监控；而且不同企业的污染源，污染物产生环节都不尽相同。与普通污染源环境监察相比，在检查内容、技巧、方法等方面都有其特殊性，这些情况也给环境执法工作带来了很大的困难[5]。

2.5公众参与环境保护作用得不到有力体现

环境保护工作代表的是广大人民群众的利益，环境保护具有广泛的社会性，是一项全社会的事业。环境执法不仅仅是环保部门的事情，应该充分发挥群众的作用来有效促进环保工作的开展。但是在实际中，由于公众参与流于形式，环境污染的直接受害者，却在环境保护中无所作为，不能有效参与环境保护 [6]。

3对策与建议

3.1优化制度设计，提高企业加强环境治理的主动性

3.1.1建立环境违法曝光制度

企业是独立的经济主体，以追求经济利益为目的。建立企业环境违法曝光制度对企业的环境违法行为进行曝光，企业的环境污染行为被曝光，必将会影响该企业的社会形象以及产品的品牌价值[7]。企业从自身利益出发，会尽可能地减少违法行为来维护企业自身良好的社会形象。因此，环境违法曝光制度对企业减少环境违法行为具有强大的内生驱动力，建立全国联网的污染企业曝光平台能有效地促使企业改善它们在环境保护方面的表现，减少环境污染事件的发生[8]。

3.1.2创新污染惩罚制度，增加企业违法成本

由于企业守法、违法成本倒挂，企业宁愿被罚款也不肯在环保上进行投入，现行的仅依靠环保部门对污染企业进行罚款的处理措施不能有效地改善企业在环保方面的表现。所以，不仅要对污染企业进行罚款，更需要通过对惩罚的制度创新来提高企业违法可能要承担的直接或间接损失，使企业违法成本远高于环境治理投入，企业才会自觉改善环境保护措施。政府部门可采取提高违法企业纳税税率，提高违法企业的用水、用电等生产要素的价格，政府采购限制环境违法企业投标，金融部门降低企业的信用额度，限制企业的融资扩建等新措施对环境违法的企业从各个方面进行惩罚，让环境违法企业经营压力增加、生存空间减少，迫使违法企业主动迅速地采取有效措施纠正其违法行为。endprint

3.1.3建立企业治污激励机制

环保部门可设立专项资金用于支持企业对现有环保设备进行改造，提高企业改善污染治理措施的积极性。企业主动对环保设施进行技术改造升级，经环保部门对技改方案进行核准后，根据该环保设施技改项目的投资总额和减排效果综合考虑确定给予该技改项目的资金支持比例。支持资金可分两批给予，第一批作为支持该企业进行环保设施技改的启动资金，帮助企业尽快启动项目，第二批等该项目经过环保设施竣工验收合格后再批复给企业，以防止企业以改造环保设备巧立名目骗取专项资金。政府部门还可设立“环境友好型企业”和“最具环保意识企业家”奖，对积极保护环境的企业和企业家进行表彰和奖励。通过环境友好型企业和最具有环境保护意识企业家的榜样和示范作用引导和带动其他企业和企业家关注环保、改善企业环境保护措施。

3.1.4建立企业管理者环境保护培训制度

企业环境违法主要原因有两个：一方面是受经济利益驱动；另一方面是企业管理者环境保护意识不够。针对部分企业管理者环境法律法规知识缺乏，环境保护意识淡薄的情况，可定期针对企业管理者开展法律知识和污染处理技术方面的培训，让企业管理者知道环保法律法规要求企业应当采取的环保措施及环境违法应当承担的法律责任。让企业管理者了解污染处理应该采取什么样的技术方法。通过建立企业管理者定期培训制度让企业家知道自己在环境保护方面应该做什么，用什么技术来做，找什么单位来做，通过什么程序来做等一系列问题，提高企业自身环境保护能力。

3.2加强环保部门自身建设

加强环保部门自身建设要从两方面着手。一是提高执法人员素质，具体包括加强对执法人员思想道德素质、政策业务素质和执法操作能力等方面的教育。同时，执法人员要自觉接受各方监督，实行透明执法，集中力量查办群众反映强烈、与群众利益密切相关的污染案件，树立良好的环境执法形象，避免因执法人员不作为、乱作为损害环保部门环境执法的公正性。二是环保部门要加强内部管理。把好环境执法人员的使用关和教育关，建立严格的执法人员考核、监督制度。按照统一名称、统一职能、统一装备的要求，加强环境执法队伍的标准化、规范化管理，提高执法水平和能力[9]。

3.3转变工作思路，提升环境保护工作效果

传统的环境执法是以末端治理为主，属于事后补救型执法，显然已经不适应现阶段环境保护的需要，必须转变工作思路，把工作重心向源头控制、全过程监察、综合管理的全方位环境监察方式转移。加强源头控制，严把新建项目预审关、“三同时”验收关，以执法推进产业结构调整、推进污染减排。坚决防止高耗能、高污染、低水平重复建设抬头，坚决关闭淘汰“五小”和“三高两低”企业。加强过程监察，加大治污设施的监管力度，确保治污设施完好、运行正常、达标排放，减少污染物产生。加强重点监控，继续深入开展环保整治行动，重点监管城市污水处理厂、垃圾集中处理设施和化工、电镀、印染、造纸、电力、钢铁等重点行业[10]。切实提高环保工作的针对性、有效性，解决危害群众健康和影响可持续发展的突出环境问题，增强群众对环保工作成绩的认同感。

3.4借力执法，增强环境执法的权威性

环保、公安部门合力打击环境违法犯罪，形成联动执法。环保部门在涉嫌犯罪的案件办理中，主要是发现、查处、移送涉嫌犯罪的行为以及后续配合公安机关办案。各级环保部门要做到有案必查、违法必究，查处到位、执行到位。达到移送条件的案件，必须移送公安机关，避免以罚代刑。公安机关的主要任务是对违反治安管理规定的行为立案查处，对涉嫌环境犯罪的案件立案侦查，保障环境执法顺利进行。

加强与环境监测部门合作。环境监测与监察部门一直各自独立工作，带来了巨大的资源浪费，环境监察和环境监测是环境保护工作不可分割的组成部分，监察体现了环保工作的权威性，监测则不但保证了环保工作的科学性，还为环保执法的后续工作提供了企业污染环境的有力证据。加强两者业务联动，不仅可以提高效率，而且可以增强环境执法的准确性、公正性和权威性[11]。

加强与税务、经贸、工商、银行等部门合作。加强与这些部门的协商和沟通，取得它们的支持与配合，并建立联动执法机制，明确职责，互通信息，形成合力，与这些部门一起落实对环境违法企业和个人的惩罚措施。

3.5提升公众环境保护意识，鼓励公众参与

保护环境功在当代，利在千秋，必须引起全社会的高度重视，要广泛动员社会各界的力量，为保护环境而共同努力。首先，要加强公众参与。把广大群众要求改善环境的愿望转化为保护环境的自觉行动，树立“保护环境人人有责”的社会风尚。鼓励开展群众性的环境监督，让群众自觉维护自身环境权益，同环境违法行为做坚决斗争，促进城乡环境污染防治，保护好生态环境；其次，要加强环境法治。依法治国是我国的基本治国方略，加强环境法制建设是依法治国的重要组成部分。要大力开展环境法制宣传教育，提高全民和企业的环境法治意识，特别是提高各级领导和公职人员的法制观念和依法保护环境的能力。克服有法不依、执法不严、违法不究的错误倾向。

2014年9月绿色科技第9期4结语

当前我国环境问题形势严峻，环境违法行为、环境污染事件引发的社会冲突在急剧增加，这些都对我国的环境保护工作提出了更高的要求。但是由于各种原因，我国环境执法不力、环境保护效果不理想的问题仍未根本解决。要从根本上改变执法难、环境保护效果不理想的状况，就需要各级政府认清形势、转变工作思路，增强环保工作的紧迫感和责任感。从加强环保部门自身建设、优化制度设计，提高企业保护环境积极性、强化各部门联动机制、改变现有工作思路、提高公众环保意识5个方面来解决当前环境执法难、环境保护不力问题，促使环境保护工作顺利有效开展，实现环境质量根本好转，真正实现经济发展与环境保护和谐统一。

参考文献：

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[2] 韩敏，葛伟.当前基层环境执法存在的问题与对策建议[J].新乡学院学报，2011，25（5）：17～19.

[3] 侯世勇，张淑敏.环境执法工作中存在的问题及对策分析[J].内蒙古环境科学，2007，19（3）：7～9.

[4] 周美春.我国环境执法难的症结与对策分析[J].环境研究与监测，2010（1）：36～39.

[5] 邱石法，甄艳峰，苑麟龙.浅谈分散与小型工业企业的环境监察工作[J].能源与节能，2013（8）：90～92.

[6] 王婷婷.强化政府环境管理职能实现环境与经济的协调发展[J].科技情报开发与经济，2004，4（12）：137～139.

[7] 张永亮.曝光制度——欧盟环保执法新模式评析[J].生态经济，2009（2）：176～179.

[8] Wurzel RKW.Environmental policy-making in Britain，Germany，and the European Union：the Europeanization of air pollution control [J].Geographical journal，2003（4）：382～38.

[9] 陈毅春.对我国环境执法难的分析及应对之策[J].北方环境，2012，27（5）：11～13.

[10] 刘亚民.环境执法监察的“五个转变”[J].生态经济，2009（11）：56～57.

[11] 罗岳平，黄钟霆.试析加强环境监测、监察业务联动的意义、内容和措施[J].环境监控与预警，2012，4（3）：50～53.endprint