规划水资源论证介入时机与相关内容

钟一铭 ，俞建军 ，王 磊 ，王莉红

（1.浙江大学环境与资源学院，310058，杭州；2.浙江省有机污染过程与控制重点实验室，310058，杭州；3.浙江省水文局，310009，杭州；4.浙江省水利厅水资源管理中心，310009，杭州）

规划水资源论证从源头协调水资源与规划目标、布局的关系，是解决区域水资源问题的有效方法，即在规划编制初期论证工作时介入，但这也会直接影响规划水资源论证工作量；另一方面，规划水资源论证工作还未取得相应的法律地位，其介入的刚性不够，一些规划部门和规划单位缺乏这方面的意识，不会主动向水资源管理部门提供有关规划编制的需求信息，往往已经到了规划报批阶段或规划已经通过报批后，水资源管理部门才获得有关信息，在“木已成舟”后，水资源论证就成为一种形式、或称为走过场的摆设。在分析规划水资源研究基础上，本文主要研究以下问题：规划水资源论证工作与规划类型关系，规划水资源论证工作介入点时机，规划不同阶段论证介入的工作重点。

一、规划类型与水资源论证的关系

1.规划体系

在我国规划体系中规划一般分为“三级”，即国家级、省级、市县级。不同层次级别的规划因所覆盖的区域范围大小存在很大差异，即规划的尺度和精度不同，水资源论证的深度不同；不同管理部门的职能不同，所涉及的规划主题不同，则规划功能、规划方法与规划表现形式都有很大不同，这直接关系规划水资源论证的重点，必须加以区别对待。目前水利部开展规划水资源论证的重点范围主要有：①国民经济和社会发展规划及其专项规划，②城市总体规划及其专项规划，③重大建设项目布局规划，④区域经济发展战略规划，⑤行业专项规划。

以省级规划为例，省级规划既要服从上位的国家级规划中所确立的目标和布局，同时又要对下位的市县级规划的编制起指导作用，针对这类规划水资源论证中必须考虑规划承上启下的功效，在省级规划关系中，国民经济和社会发展总体规划统领其他类型规划，区域经济发展战略规划次之，城乡规划、行业发展规划、重大建设项目布局规划等规划处于同一级别，在水资源论证过程中需要注意与上位规划目标和布局的服从性、同位规划之间的协调性和对下位规划的指导性。

2.规划类型

根据上述规划体系中所涉及的规划属性、功能、水资源配置特点，可以将规划分为战略类和综合类。

①战略类。此类规划相当于区域发展战略研究，内容侧重于指定区域社会经济发展或行业发展的战略目标、战略方针等重点，确定产业结构的调整方向和产业布局，以及保证战略目标实现的措施和政策。战略类规划的特点是：重视区域所处的环境和区域发展条件的分析论证；注重经济发展方向、战略目标和经济结构；对于区域经济发展政策、规划方案实施对策、政策的研究较深入，但对于水资源利用和需求配置方面的研究较为简略。

②综合类。具有一定的空间定位能力，比较规范性的区域规划。综合策略类规划的特点是内容系统全面，既有区域社会经济发展战略研究的内容，又有各个部门、各个系统完整的经济建设空间布局规划的内容，对水资源的配置和使用有一定的说明，在其水资源专项规划中内容较为详尽。

3.规划特点

不同类型的规划服务于不同社会问题和规划问题，表现在规划目标、任务内容和功能均不同，即规划目标指标、影响因素不同。对其进行了梳理，汇总于表1，为在开展不同规划水资源论证时，有效建立规划与水资源论证内容的关系提供参考。

二、论证原理与介入点

1.论证原理

规划水资源论证工作是水资源监管任务中的一项重要工作。在目前尚未得到相应的法律保障情形下，首次介入的时机以协调会为主，其他时段介入主要方式有：部门间工作联席会、规划编制意见征询会、重大工程讨论会、规划评审会等。上述四种介入方式或时机，所涉及的规划进程与规划内容是完全不同的，为此水资源论证的内容和深度也随着规划编制的进程而逐步明确及加深。

从理论上分析，规划水资源论证最好与规划编制工作同步进行，通过水资源论证的专业人士，在科学论证的基础上以规划区域的水资源分析结果作为一个重要的约束条件纳入规划编制者所设立的空间布局、产业布局、社会布局、设施布局的规划目标中，对规划中涉及的水资源取、用、退水方案进行论证，更有效地发挥“源头控制”的功效，真正发挥水资源论证的成效，而不让水资源论证成为规划成果中的一件摆设；在规划后续编制过程中，水资源论证工作必须及时地持续跟进，随着规划轮廓的越来越明晰，规划对水资源需求与区域水资源约束间实现反馈与基本平衡，以保证地区的水资源可持续利用和地区的生态安全。

2.论证介入节点

规划水资源论证介入需要解决两个问题。首先，给水资源论证单位增添了大量的工作，延长了水资源论证工作的时间；其次，目前所从事水资源论证的从业人员，主要都是基于项目水资源论证的技术支撑，通常对规划的宏观把握技能、知识层面等都比较欠缺，对规划的分类、功能、目标的分析到不了位，往往以建设项目水资源论证方法替代了规划水资源论证，从而失去了规划水资源论证的意义，存在一定的片面性和局限性。因此，为保证论证工作的进度和质量，论证工作需要与规划编制工作同步进行，在论证过程中不断与规划编制部门或单位交流信息，结合论证单位的水资源论证技能和规划编制部门的规划思想以达到水资源论证工作的要求。规划的一般编制程序可分为准备阶段、纲要编制阶段和行政审批阶段，将水资源论证工作与规划编制工作同步对应分析，从而可形成相应的介入节点，见表2。

表1 规划类型与水资源论证的内容

三、论证介入点内容分析

基于表2的论证介入节点矩阵列式，与表1中“需关注的主要问题”作进一步对应分析，论证的内容根据规划类型和规划编制步骤两个方面来确定。横向按照规划类型，论证过程中需要服从上级规划、协调同级规划和指导下级规划，协调好相关资料中的信息，尤其是规划尺度与精度不同时，规划信息的偏差问题。纵向按规划编制的基本6个步骤，针对不同步骤论证的重点和内容不同。对应不同介入节点的论证要素和内容，详见表3。

表2 规划水资源论证介入点

表3 规划水资源论证介入点及论证内容

续表

四、结 语

规划水资源论证开展对象主要是国民经济和社会发展规划、城市总体规划、重大建设项目布局规划、区域经济发展战略规划、行业专项规划五类规划。五类规划之间存在上下位和同位规划等级关系，在论证过程中需要把握论证目标的协调性。

规划水资源论证工作早期介入源头控制并与规划编制工作同步进行是保障论证工作科学性和有效性的重要手段。水资源论证准备工作应和规划准备工作同时启动，并在规划编制过程实现与规划目标的动态反馈。

不同类型规划论证重点不同，规划水资源论证介入点的论证内容与规划的类型和特点相适应，以保障规划形成后其发展目标、布局与水资源相适应。

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