浅析我国高校绩效预算管理

李雅菊

摘要：绩效预算管理是高校财务管理的核心内容，关系着高校财务状况实施的情况，目前我国现行高校财务管理存在着与高校发展不相适应的现状。本文通过分析我国高校财务管理现状，对高校实行绩效预算管理提出了初步的思考。

关键词：绩效预算管理；高校；财务预算

一、绩效预算管理及其实施背景

1.绩效预算管理的实施背景

绩效预算管理概念最早始于美国，旨在有效降低政府提供公共品的成本，提高财政支出的效率。“绩效预算”是由美国人在1949年首次提出，并应用于联邦政府支出管理的一种预算编制方法。其将预算编制的重心从单纯的支出控制转向支出成果的关注，初步体现了绩效预算理念。

目前绩效预算管理在我国尚处于试行阶段，在高校内部推行过程中还存在着这样或那样的问题。一直以来探讨绩效管理在高校财务预算中的实施，是理论界与实务界关注的焦点，也是本文研究的主要内容。在我国，2006年教育部在布置“一上”预算时讲话中指出，要逐步推进和规范中央部门预算支出的绩效考评工作，切实推进试点工作。要求加大宣传力度。树立“重产出而不是投入”的绩效管理理念。营造“讲绩效、重绩效”的社会风气。探索建立适合我国国情的、既定性又定量的部门预算支出绩效评价体系，这是我国预算管理的重要任务。

2.绩效预算管理的含义

绩效预算管理是指以政府或事业单位所提供公共产品或公共服务的绩效状况为依据，来安排预算资金。其实质就是将资金使用效果与预算资金的安排相挂钩，并以资金使用效果为依据，统筹安排预算资金。

绩效预算是一种以目标为导向，以项目为衡量标准，以业绩评价为核心的一种预算管理方法。首先要求在编制预算时要以部门绩效为依据，即把拨款和要做的事情的结果联系起来；其次绩效预算又是绩效的核算，要求从资金使用的角度去分别规划政府各部门在一个年度内可能取得的绩效。绩效预算是一种预算模式，包含着理念和预算过程的重要变化。其最终目标是工作的“成果”。

按照《高等教育财务制度》的定义，高等学校预算是指高等学校根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划。即高等学校预算是高等学校年度内所完成的事业计划和工作任务的货币表现，是高等学校日常组织收入和控制支出的依据。同时，它也是一个学校的规模和事业发展方向的综合反映。高等学校预算管理就是依据学校预算，通过财务活动对学校的教学、科研、行政、后勤等各方面的业务活动所进行的管理和监督。高等学校的预算管理包括预算编制、预算执行、预算调整，预算评价等方面。

二、我国高校实施绩效预算管理的必要性

近年来，我国高等教育事业快速发展，以教育部、国家统计局和财政部联合发布的 2012年数据为例：2012年，全国教育经费总投入为27695.97亿元，比上年的23869.29亿元增长16.03%。其中，国家财政性教育经费（主要包括公共财政预算教育经费，各级政府征收用于教育的税费，企业办学中的企业拨款，校办产业和社会服务收入用于教育的经费等）为22236.23亿元，比上年的18586.70亿元增长19.64%。下图为三部门联合发布的近5年全国教育经费统计。（2013年数据尚未发布）

全国教育经费统计表（2008-2012年） 单位：亿元

[年份＼&2008＼&2009＼&2010＼&2011＼&2012＼&全国教育

经费＼&14500.74＼&16502.71＼&19561.85＼&23869.29＼&27695.97＼&较上一年

增长比例＼&19.37%＼&13.81%＼&18.54%＼&22.02%＼&16.03%＼&]

由上表可以看出，国家对教育的投资形成逐年增加的趋势。如何有效利用这些教育经费成为目前亟待解决的问题。与此同时，各高校因学校规模增长、新校区建设、师资队伍扩大等等原因造成的资金紧张，普遍面临种种困难。绩效预算管理强调资金使用的有效性，可以提高现有资金的使用效益。在资金使用过程中存在目标不明、责任不清、效益不高等问题的情况下，要完成既定的教育事业发展目标，保证各项工作顺利实施，采用绩效预算管理便显得尤为重要。

1.实施绩效预算管理有利于高校获得更多的财政资金补助，增强实力

高校公共事业单位的资源配置主要通过政府完成，我国财政教育资金预算分配制度改革的目标模式为，即首先对高校的预算执行绩效管理，支出实行绩效考评，然后将考评结果应用于下年度财政教育资金的分配。这是政府对高校资源的配置提出高效、优化的要求。在高校内部实行绩效预算管理，充分挖掘高校各部门积极性，切实提高各部门资金使用绩效，进而提高全校资金整体绩效，从而获得更多的财政资金补助，增强高校实力，积极稳妥地实现既定目标。

2.在高校内部实行绩效预算，切实提高经费使用效益，提高预算资源配置效率

高校在内部预算管理中“零基预算”往往流于形式，相当部分资金支出仍用 “基数+增长”的老办法编制，实行绩效预算管理，将部门经费与部门任务、工作目标挂钩，通过绩效考评及考评结果的合理运用，将充分发挥各部门及人员的积极性，有效提高经费使用效益。不断提升高校的管理水平，降低成本，提高办学效益。

3.高校实施绩效预算管理有利于提高学校财务管理水平

高校由于受资金使用的自由度制约，客观要求建立高效精细的预算管理模式，同时，通过正确评价预算运行和管理状况，可以总结经验，校正不足，为改善管理、提高效益提供依据。

对于高等教育预算管理的讨论是教育改革的需要，是高校自身发展的需要。如何有效解决高校绩效管理，是高等学校财务管理的主要课题。

三、我国高校实施绩效预算管理的现状及问题

对于高校绩效预算管理问题的研究一直是很多学者和高校财务工作者研究的重要课题。主要的预算管理方法有：复式预算方法、零基预算方法、滚动预算方法、部门预算方法、全面预算方法、绩效预算方法。

1.我国高校实施绩效预算管理的现状

（1）目前，我国高校的预算管理主要采用的编制方法。2000年中央部门预算改革，高校开始使用“零基预算”方法进行预算编制，高校实行零基预算主要有如下图三个步骤。

由图1可以看出，零基预算管理有着细化预算管理编制，增强预算管理透明度，优先重要目标等优点。

原有国家推行的“零基预算”管理模式，虽然取得了一定的成效，在很大程度上这种预算管理模式与当前高校的快速发展已不相适应。这一预算管理体制，没有形成以效益或成果为基本目标的价值取向。没有将部门经费和工作目标相结合，与工作绩效挂钩，缺乏有效的预算管理奖惩机制，导致教育资源配置不合理和教育经费使用效益低下。由于缺乏全面有效的预算资金使用效益的考核，预算编制部门在对本期预算调整和下一期预算编制时难以确保科学性，非常不利于高校的科学发展。同时，目前在实际应用中，零基预算放映的内容不全面，仅反映了预算内资金的日常经费支出，对于预算内资金的建设性和事业发展性支出、预

算外支出、自有资金均不能反映。而且，预算数据主要来源于各部门和单位数据的准确性难以判断，使得一揽子计划选择和制定带有很大的主观性。

（2）高校自身组织机构。高校自身规模的不断扩大，内部机构设置更为庞杂，管理复杂化和多样化，部门之间权责交叉，致使信息传递与反馈渠道不畅。

原有管理模式已经不利于提高校资源的配置效率，实现“目标—投入—产出—效果—新目标”的良性循环，以适应新形势下中国高校财务管理的发展变化。

2.我国高校实施绩效预算管理存在的问题

目前我国高校预算绩效评价机制尚未健全，预算的编制方法缺乏科学性，传统的预算编制方法不能适应高校的发展，对高等教育投入、财政性资金的正确控制、考核和评价预算执行情况不利。预算绩效评价体系与高校教育发展不同步。

（1）原有预算编制方法不科学。现行的财务指标尽管涵盖了高校财务评价的各个方面，但是由于信息不对称，如何运用这些指标进行绩效评价，将绩效评价结果与预算决策相联系存在困难。同时，各个绩效评价指标对评价影响程度没有结论，由于高校预算绩效指标基础数据比较缺乏，评价标准值的确存在很大困难，绩效评价结果的应用存在困难。评价指标不能科学合理反映预算执行绩效，难以确定。高校资金来源的多样性决定了高校的活动目标经常模糊不清，难以制定统一的绩效目标。

（2）缺乏有效的绩效监督。预算的执行与控制要正常执行，建立健全的绩效监管制度。目前高校的预算管理，缺乏有效地绩效监管制度。

四、提升我国高校绩效预算管理的对策

结合我国高校实施绩效预算管理的现状及存在的问题，对我国高校实施绩效预算管理提出以下几点建议：

1.建立高校预算管理指标体系

高校新型绩效预算管理体系应建立在目标的一致性、绩效测量的科学性以及绩效信息的真实性等理论假设的基础上的。

（1）高校绩效预算评价指标体系建立的原则

以企业绩效预算评价指标的制定原则为依据和借鉴，高校在设计绩效评价指标时需要遵循的原则有：整体性，即绩效评价指标应是最具代表性、最能反映评价要求的指标，这样才能反映高等学校的总体绩效。科学性原则，即高校绩效评价指标体系要求所选择的指标既包含财务指标也包含非财务指标。可比性原则，即高校绩效评价指标应该在统一的核算范围之内建立，可互相借鉴。可操作性原则，即能获得相关可验证的资料，这样才能使评价客观公正。

（2）绩效预算管理模式下的预算编制

在绩效预算管理的模式下将零基预算的编制程序形成一个互动循环系统，如下图所示，实现“目标性、效率性、有效性”的三位一体原则的有效结合。

绩效预算管理的首要及核心工作是确定预算目标，根据我国高校绩效管理现状结合王丽萍等在《高校构建新型预算管理体系之探讨》的效益分析框架，提出将高校预算目标分解为社会效果和经济效益。社会效果，是指高校为社会人才、科研成果以及科研成果的转化等。经济效益是指国家的经费拨款资金的运营效率。对应目前我国高校的支出划分为基本支出和项目支出两部分。高校预算可分为部门基本支出预算和项目支出预算。高校绩效预算评价指标体系可分为部门绩效评价指标体系和项目绩效评价指标体系。考虑社会效益和经济效益，遵循高校预算管理指标体系建立的4项原则，绩效评价指标体系在选择指标是应参考社会效益目标及经济目标。

在选择绩效预算指标时，应选择可以将部门经费预算与工作绩效挂钩的指标，绩效指标的确定宜采取内外结合、先易后难、逐步完善的方法，从项目预算着手，制定出分项目的绩效指标，并与其预算相对应。在项目预算中一揽子计划可引用绩效预算来确定，制定一系列绩效指标，对一揽子计划进行分析、排序，审核每个项目的成本与效益，对项目“择优录取”真正实现项目支出预算。

2.建立健全绩效预算监管机制

首先建立刚性管理机制，明确预算管理的职责权限、审批程序，落实责任。其次，执行集中核算，对预算执行的全过程进行监控。

绩效监督是提高财政资金使用效益的有效手段，是改进财政资金管理方式不可或缺的重要环节，是高校实行绩效预算管理的可靠保障。项目结束后，面对项目经费的使用情况进行总结，通过计划和已实施的情况对比，防止资金滥用的现象发生。高校实施绩效监督的目的，就是要从另一侧面对部门预算资金的分配与使用效益运用科学的绩效监督方法。

同时，监管机制的建立也能够对绩效预算执行情况进行奖惩。一方面，对于预算执行情况良好的部门负责人和普通教工给予一定的精神和物质上的奖励；另一方面，对于违背预算管理规定或预算管理规定差的部门进行一定的制裁。以此调动绩效预算管理的积极性，更好地做好高校预算管理工作。

参考文献：

[1]王丽萍，郭岚，张勇.高校构建新型绩效预算管理体系之探讨[J].财会，2008（5）

[2]陈胜权.高等学校绩效预算管理模式的评价[J].财务与金融，2009（1）