创新群众自治方法 推进党的群众工作

上海市黄浦区五里桥社区（街道）党工委

上海市黄浦区五里桥社区紫荆居民区地处黄浦区西南角，由紫荆新苑、鲁班公寓、卢湾城市花园三个商品房小区组成，大部分房屋建成于20世纪90年代后，属中心城区较为典型的大众化新型封闭式住宅小区，现有居民4500余人，其中党员600余人。新型商品房小区居民素质高、要求高、民主意识高的“三高”特点，为紫荆居民区的自治实践积淀了良好的基础。多年来，紫荆居民区群众自治在党总支领导下，努力探索新路径，取得明显效果。

一、理顺群众自治组织关系是党组织有效引领群众自治的关键

近年来，居民区的群众自治组织除了居委会和业委会外，还增加了居民区自治家园理事会这一新的群众自治组织形式。在紫荆居民区，这一组织形式称为“三会苑自治理事会”，这里的“三会”是指“决策听证会”、“监督评议会”、“矛盾协调会”。

（一）从法理上搞清不同自治组织之间的关系。居委会是依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》而产生的群众自治组织。业委会依据的是有关行政管理条例而产生的业主自治组织，它的主管部门是房地局。居民区自治家园是上海地区正在探索的一种群众自治形式，它依据的是反映群众意愿的自治章程，没有特定的主管部门。物业服务企业不是群众自治组织，而是受聘于业委会的企业，遵循的是市场规则。由此可见，在各种群众自治组织中，居委会具有牵头协调职能，这种职能是法律赋予的，其它群众自治组织，包括物业服务都要服从这种制度安排。

（二）从承担任务上划清不同自治组织之间的界限。按照城市居委会组织法第三条规定，居委会的任务主要有宣传宪法、法律、法规和国家的政策；办理本居住区居民的公共事务和公共事业；调解民间纠纷；协助维护社会治安；协助人民政府或者它的派出机构做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育工作；向人民政府或者它的派出机构反映居民的意见、要求和提出建议等。业委会的任务则体现在代表和维护全体业主、使用人的合法权益，保障物业的合理、安全使用。自治家园的任务是根据居民区群众的需要因事而定，有一定的灵活性和时效性，大多数体现为组织志愿者和群众团队活动。

（三）明确党组织对群众自治组织的引领不等于具体管理。社区（街道）党工委要求紫荆居民区党组织加强对群众自治的领导，主要是政治思想上引领而不是具体的业务管理，不能包办替代群众“自我管理、自我教育、自我服务”的事项。从紫荆居民区党支部领导签字开展自治实践情况来看，这种引领体现在四方面：一是充分发挥党员参与自治的骨干作用。目前，党员在居委会中的比例是50%，在业委会的比例是75%，在自治理事会的比例是26.7%。二是协调群众自治组织关系。自治组织之间有时难免产生摩擦，这时支部书记的任务就是按照自治组织所担负的不同任务进行协调，帮助大家分清职责，加强合作，及时化解分歧。三是本着维护居民的合法权益，通过居委会加强对业委会、自治理事会、小区物业服务企业的指导和监督，保证这些组织遵纪守法。四是加强党组织和党员自身建设，起到居民区的政治核心作用。支部要求党员在创建文明城区中发挥作用，号召大家要做的，党员带头做，号召大家不做的，党员带头不做。

二、紫荆居民区创新群众自治的实践特点

“三会苑”是紫荆居民区深化群众自治的新形式，它的主要功效在于把居委会和业委会交叉部分的事务整合在一个平台上，通过“三会”制度，实现协商、协作、协调的多方治理。

（一）创新居民自治组织形式。三会苑的自治结构是三个“联动”，就是党社联动、街居联动、居内联动。特点是参与对象广泛，党的引领作用明显，协调功能增强。一是党社联动。随着单位制向社区制的转变，社区所承载的功能越来越多，社区基层党组织担负的联系群众、宣传群众、组织群众、团结群众、服务群众的任务越来越重，居民区党组织不可能像计划体制下包揽一切行政、社会事务，必须改进党在社区的领导和活动方式。紫荆居民区党组织通过领导构建新型的群众自治组织体系，实现党社联动，推动社区党建与群众自治同步发展、协调共进，最大限度地发挥社区党组织的核心作用，实现党的核心力、社区自治力、社会参与力在群众自治上的有机融合。

二是街居联动。要想实现社区服务与居民需要的“无缝对接”，就需要切实发挥居民自治的主体作用。在社区共治平台上，紫荆“三会苑”居民自治组织通过与社区各社会组织、驻区单位、行政单位形成有效互动，实现与街道各社会组织功能对接。如理事会所属的七个工作委员会分别与街道20余个社会组织对接，60余个项目达成承接、合作，为开展社区自治引入更丰富的资源，居民自治的功能性平台得到进一步拓展，实现居民自治与街道社会组织以及居民区群众团队的有机结合。

三是居内联动。在居民区自治平台上，紫荆三会苑居民自治框架可以实现与社区居民、自发性群团组织、业委会等群众自治组织形成有效内部互动，有效组织本小区居民对本社区事务进行民主管理和民主决策。通过倡导和组织社区自治活动，培育和健全社区自治组织，创新和完善社区自治方式，进一步提升社区居民自我管理、自我教育和自我服务的水平和能力。

（二）创新自治活动方式。紫荆居民区依托社区（街道）资源，部门联动、上下分工、干群互动、社会协同，以街道创立的“三站式”直通车问题解决机制为载体，创新自治活动方式。 一是责任区层面以“短、平、快”方式促进社区矛盾就地化解。以250户家庭为单位，将居民区划分为若干个责任区，依托组团力量，开展自助互助服务或利用团队资源，将能够解决的问题在责任区“短、平、快”地加以解决。“短”，即短距离、面对面，直接了解回应诉求。通过建立零距离走访机制和面对面反馈机制，将走访了解的问题、要求和困难及时反映解决。“平”，即平民化、邻里商，推动群众民主自治。通过弄堂议事会和民情议事日等形式，开展交流互动，解决问题。“快”，即快回应、巧化解，及时解决实际问题，形成诉求快速回应、政策快速传递的工作流程。

二是居民区层面以“三会一代理一公约”促进基层民主自治。“三会”即决策听证会、矛盾协调会和监督评议会；“一代理”即由居民区党组织、居委会、群团组织等出面代理，帮助群众反映正当诉求，维护合法权益；“一公约”即运用居民公约等居民自治自律形式，培养社区共同意识。居委会在5个工作日内予以办结或答复居民诉求，不能办理的填写《群众诉求转接单》并上报街道。

三是对接社区共治平台。依托街道现场办公会，将领导包干社区事务综合调处会，诉求转接制、民生实事提议会，民生实事项目征询契约、矛盾排查分析会，社会稳定风险评估、服务群众促和谐议事会等形式有机整合起来，及时向上反映社情民意，最大限度地把可能发生的群众利益矛盾化解在萌芽状态。

（三）创新党组织保障机制。要使居民区群众自治有序、有力、有效，关键是党组织要善于整合思想、政治、组织资源，为群众自治提供切实保障。

第一，创新动员机制。一是党内“三先”。党总支坚持“大事让党员先知、难事让党员先议、实事让党员先行”，从而使居民区资讯传递让“总支第一时间掌握、党员第一时间知晓，即时讨论消化，议出贯彻道道，党内底子打牢，再做群众工作”。二是主题教育。党总支注重发挥居民区在职党员、退居二线或者刚退休的党员干部、基层活动团队负责人的作用，开展各种形式的主题教育，不断提高党员对参与社区自治活动的思想认识。

第二，创新参与机制。紫荆居民区党总支积极发挥领导核心作用，把方向，出思路，引领居民区党员群众参与自治。支持和引导党员形成“五进入”自治参与机制（即进入居民委员会担任兼职委员，进入业委会担任委员，进入社区党员代表议事会，进入区域性、公益性、服务性志愿者团队，进入群众文化团队和网络组织、网络论坛，成为自治骨干力量），构建“支部领导团队、党员运作团队、团队凝聚群众”的团队党建工作新模式，通过团队在社区中的活动，引导群众积极参与社区自治。

第三，创新支撑机制。基层自治的主体在社区群众，但离不开外部的支持和帮助。紫荆居民区党总支认真落实街道推行的“组团式服务、民主化管理、区域化支撑、群众性评议”和“基层队伍建设”的“4+1”城市社区党建工作方法，积极发挥区域化大党建的支撑作用。居民区党组织通过驻区单位党组织联席会议，搭建区域化党建有效平台；健全区域化党建“三会”制度、社区单位双向服务机制，加强区域内单位党组织之间的沟通交流，形成优势互补；健全在职党员双重管理制度，发挥在职党员在社区中的积极作用。逐步探索形成街道与居民区垂直运作、在编党员与不在编党员协同运作、党内服务与党外服务交叉运作相结合的机制，从而形成既各有侧重，又统一协调的群众自治支撑机制。

三、紫荆居民区创新群众自治的理性思考

紫荆居民区的群众自治，虽然进展比较顺利，效果比较明显，但是，也还存在需要完善的方面。例如，自治组织之间的融合问题，群众参与的能力问题，自治的规范问题。这些问题要求基层党组织综合考虑，从制度上加以改进。

（一）把党组织的引领与群众自愿参与结合起来。实践证明，推进基层群众自治，根本在于两条，一是党建引领，以契合社会领域特点的党建工作模式来推进居民自治；二是多元主体自觉自愿参与，要进一步激活社会，让群众和群众组织真正成为自治的主体。紫荆居民区依托社区党建平台推进群众自治，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、加强权力监督为重点，合理设计自治载体，运用自治方式方法处理社区事务，依靠社区力量解决社区问题，更多地运用民主的形式、群众路线的方法、说服教育的方式，通过平等的沟通、协商、协调、引导等办法进行社会管理，积累了新形势下做好群众工作的经验。

（二）充分发挥社区党组织和党员在基层民主建设中的引领带头作用，不断增强党的创造力、凝聚力和战斗力。社区基层民主建设是社会主义基层民主政治建设的重要组成部分。既要在推进基层民主中坚持党的领导，又要根据社区发展的新形势和新要求不断改进党在社区的领导方式和执政方式，充分发挥社区党组织和党员的引领、带头作用。五里桥紫荆居民区不断加强和改进党组织建设，一方面构建居民区党总支、楼群（小区）党支部、楼组（幢）党小组、党员责任岗四级组织网络建设；另一方面积极发挥社区各类党员的主体作用，让广大党员积极参与到社区各类组织中去。无论是居民委员会、业主委员会等自治组织，还是群众文体团队，通过党员先锋模范作用的发挥，带领居民群众参与到社区民主自治建设中，使基层党组织“凝聚人心、推动发展、促进和谐”的作用进一步体现，党的创造力、凝聚力、战斗力不断增强。

（三）加强社区组织自身建设，不断提高广大居民群众民主自治能力。培育社会良好的自我管理能力，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理新格局，充分发挥社区在社会管理中的基础性作用，必须不断加强社区组织自身建设，提高居民群众的民主自治能力，促进更广泛的社会协同和公众参与。五里桥紫荆居民区在加强社区自治组织即自身作为方面，探索了居民委员会与自治理事会既分离又合作的自治路径，以确保社区居委会和自治理事会的职责分工明确、运作程序流畅和服务管理有序。同时，社区（街道）党工委积极从自治经费、实事项目确立、社会组织功能对接等多方面为居民区自治提供支撑和保障，使居民区自治真正围绕居民群众的需求展开。

（四）完善程序化、规范化的自治机制，保证居民群众更好地自我教育、自我管理、自我监督。社区居民自下而上的参与必须是有序的并通过公开和公正的制度程序来保证。紫荆居民区在自治实践中探索形成的参与机制，是一套能够合理配置和有效实施的社区居民自治参与制度。通过一系列制度来引导社区居民有序地、理性地、周期性地参与社区事务，对于社区自治理念培育、社区自治协调发展、社区服务多元合作以及社区事务评价监督具有极其重要的规范和导向作用。这种做法能够促进广大居民逐步地掌握通过法治的、契约的、协商的方式来评价社区公共事务，通过制度化的安排而不是矛盾冲突的方式来调解城市和社区快速发展所带来的种种矛盾，这样做的结果将会有效地推进城市和社区的有序治理，促进社区和谐。

责任编辑：姚 东