市场经济条件下供电企业法律风险分析及防范策略

陈琼生

供电企业法律风险是指供电企业因违法、违约、侵权、疏于维权等导致的潜在或已发生的经济损失和其它损害，通常包括经营亏损、资产受损、民事赔偿、行政处罚、商誉损害等。加强供电企业风险管理，是建立中国特色现代企业管理的重要内容，是国有供电企业适应社会主义市场竞争的客观需要。

一、供电企业应对法律风险及防范的现实意义

（一）应对法律风险是供电企业适应中国特色社会主义市场经济全面发展的迫切需要

确保电网企业科学高效运营，事关国家能源安全和国民经济命脉。供电企业是服务一方经济和社会发展的骨干力量，担负着为千家万户、单位、大小企业提供安全充足电力供应的基本职能。面对市场经济激烈竞争和机遇，供电企业法律风险将越来越大，对企业依法决策和依法经营提出了更高的要求，能否有效建立企业法律风险管理体系，将成为对企业决策水平和经营管理能力的一次重大检验。随着国家电力体制改革的全面深化和社会主义法制建设的逐步完善，供电企业在基础建设、维护管理、供电服务和经济交往中，需要依法规范的企业行为越来越多，受诸多因素制约而产生的法律风险正在与日俱增，迫切需要从维护国家能源供应大局、保护国家电网资产安全、保障地方社会经济发展出发，规范供电企业建设和经营行为，有效预防应对化解供电企业各种法律风险。

（二）应对法律风险是供电企业保障国有资本安全、实现国有资产保值增值的客观要求

市场经济实质上是法治经济，市场经济离不开法律制度的调整。我国市场经济体制的不断完善，企业的经济行为越来越严格地受到法律的规范和约束。企业经济活动的日益复杂化和全球经济一体化，供电企业面临的市场环境发生了巨大变化，法律风险也越来越大。随着经济全球化的不断深入，供电企业将直接面对全国能源、人才、技术、产品和服务的市场竞争，同时也使供电企业面临着进一步深化改革，在全国范围内优化配置资源、加快能源产业结构调整和优化升级的机遇。市场竞争在给供电企业带来发展机遇的同时，也带来了日益增多的风险。企业从设立到运行、从决策到管理方方面面都是在法律的框架下运作的。目前许多供电企业重大法律纠纷案件，充分暴露出供电企业治理结构不完善、组织结构不合理、资产配置链条过长、对下属子企业管理失控等问题。这些问题的产生，归根结底是由于法律审核把关不严，法律论证不充分，缺乏必要的制度和机制保障。要保障供电企业国有资产安全、实现国有资产保值增值，不仅需要一支高素质的经营者队伍，更需要科学合理的法律风险管理体系作保障。

（三）应对法律风险管理是供电企业实现科学可持续创新发展的必然选择

建立健全供电企业法律風险防范体系是企业参与市场竞争、实现供电企业经营目标的最基本要求，也是供电企业发展壮大、可持续发展的重要保障，对推动供电企业依法决策、依法经营和依法维护自身合法权益，构建和谐社会将起到积极的促进作用。供电企业法律风险的产生和加剧，往往既缘于外部因素，也缘于内部问题。除了体制尚未完善之外，更多的是因为供电企业供需矛盾、法治环境和内部法制建设的不到位所致。供电企业的发展需要创新，创新是知识产权的源泉，而法律则是知识产权的屏障，没有法律保障，供电企业创新成果和知识产权就失去了保护依靠。如果供电企业对于法律风险估计不足或处理不当，不仅会给供电企业带来经济上的损失，甚至会造成严重的法律后果。供电企业国有资产数额巨大，分布面广，运营要求高，监管难度大。供电企业竞争的实质，不仅仅是竞争技术、资金和人才方面的对峙，还是法律规则和标准上的较量。现代电网企业的技术创新、技术进步和知识产权是密不可分的，供电企业只有在技术创新的同时，加强法律风险管理体系建设，充分运用知识产权的法律武器，才能使创新成果真正转变为供电企业的核心竞争力。

二、供电企业法律风险主要表现的辩证分析

（一）供电企业在营销服务环节的风险点分析

近年来供电企业发生在营销环节的外人触电事故比较频繁，给供电企业带来了很大的风险和损失。主要原因是许多市县基层供电企业带电设备安全距离不够，未悬挂安全警示标志；未做必要的防护措施，导致外人发生意外触电事故；有的供电企业营销工作人员因违反安全作业规程造成自身伤害，或因供电责任事故造成的用户停电损失、生产设备损失及居民用户家用电器损坏等，在供用电合同签订环节，供用电合同签订主体资格审查不严；往往是未取得供用电合同签订授权书或授权书过期，超越授权书规定签订供用电合同，供用电合同签订不及时；合同主要条款缺失或约定不明确；有的供用电合同超过有效期未及时续签，产权分界点约定不明确或不符合法律规定等，因此而造成的企业损失，当然也须由供电企业依法承担一定的赔偿责任。

（二）供电企业在电网生产运行环节的风险点分析

在电网生产运行供电环节主要包括输、变、配电运行及检修专业中存在的风险，包括人身伤亡、设备损坏和对外停电。发生电网安全事故，供电企业不仅要承担民事责任（民事赔偿）和行政责任（行政处罚），情节严重的主管领导和直接责任人还可能会承担刑事责任；对于供电企业，凡可能导致安全事故发生的各种生产行为，如电网重大缺陷处理不及时、电网人员误操作、电网调度误下指令、电网保护整定错误、电网检修质量差等，都会对供电企业带来不可避免的法律风险。

（三）供电企业在电网及输配网建设过程中的风险点分析

在重大电网设施招投标工作中，对投标单位资格和实力未做详细考察，投标单位不具备投标实力；以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人，或对潜在投标人实行歧视待遇的；在招标过程中泄露标底或其他需要保密的内容，收受投标人的财物或者其他好处；不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同，或订立背离合同实质性内容的协议等。在电网及输配网建设采购合同签订时，采购合同内容不完善或条款缺失；无合同签订授权书或超越规定授权签订合同；采购合同文本丢失，未根据合同约定，督促对方按要求及时履约；未按合同约定方式、时间支付货款；电网及输配网建设物资采购验收环节把关不严等，采购物资结算审查不严，出现结算环节重大差错等。

（四）供电企业在财务税收上的风险点分析

供电企业主要表现是未按照《会计核算准则》要求，设立会计账簿和科目；未按照《会计核算准则》要求进行登记做账，随意变更会计处理办法；伪造、变造、故意销毁会计凭证、会计账簿、会计报表和其他会计资料；有的供电企业对原始凭证受理审查不严，对不真实、不合法的原始凭证予以受理；个别供电企业领导授意或会计人员串通，弄虚作假、贪污或挪用企业资金：有的对外或对上提供虚假会计数据或会计报表；对违法收支未按规定程序向有关部门汇报处理：遗失转账支票、现金支票、空白支票：一些供电企业在财务印鉴管理不善，误用或被盗用；企业纳税申报不及时，或采用虚假手段纳税申报，不缴或少缴应纳税款等。

（五）供电企业在人力资源管理上的风险点分析

由于新《劳动合同法》实施，给企业带来较大的劳动用工法律风险。主要包括：未与劳动者依法签订劳动合同；劳动合同条款约定不明确；劳动者具备订立无固定期限劳动合同条件，但未与其订立无固定期限合同；招用与其他用人单位尚未解除或者终止劳动合同的劳动者；对负有保密义务的劳动者，未在劳动合同或者保密协议中与劳动者约定限制条款；对企业出资进行的培训，未明确培训后员工在企业的工作年限以及员工单方面解除劳动合同应承担的相应责任等。有的供电企业未按照劳动合同约定和国家规定，向劳动者及时足额支付劳动报酬，甚至强迫或变相强迫对外承包工程项目的劳动者加班；违章指挥、强令员工冒险作业；未经双方协商一致，擅自变更或解除劳动合同；员工发生工伤后。不及时为员工办理工伤申报手续等。少数供电企业未按照有关规定为员工办理“五险一金”，或者未按照规定足额申报和缴纳社会保险费等。

三、造成供电企业法律风险原因的理论思考

（一）供电企业防范法律风险的意识不强

供电企业受长期以来的非市场化运作机制和垄断经营所固化的管理模式，加之政企不分造成的管理思想、管理方法等的长期影响，供电企业往往主要注重在企业内部规章制度中的业务链条的实现，以致在制度设计上对企业自我调节的规范性和约束性较差，没有关注是否与外部法律法规的规范性要求相衔接，长期形成的管理习惯更是导致规则意识、守法意识较差，没有形成正确的权利、义务和责任“三位合一”的观念，主观上表现为忽视法律风险的客观存在。对法律外部环境认知不够，对防范法律风险的重要性认识不足。实际上民事法律风险，是供电企业面临的主要法律风险，这主要集中在因触电造成的人身伤害赔偿、合同纠纷和劳动纠纷等方面。其中，因触电造成的人身伤害赔偿的法律风险最大。近年来触电伤亡纠纷大量发生，成为社会公众和新闻媒体普遍关注的热点之一。

（二）供电企业对签订合同缺乏有效的规范管理

合同糾纷的法律风险是供电力企业另一个主要的风险。市场经济是法治经济、契约经济， 合同是商品经济的产物，是商品交换的法律表现形式。现代企业的经济往来，主要是通过合同形式进行的， 所以合同管理作为现代企业制度的重要内容之一，能否实施有效的全过程管理， 切实把好合同关，也是现代化供电企业经营管理，成败的一个重要因素。供电企业目前的合同管理存在诸多题。特别是由于电力企业在市场上长期处于实际上的强势地位，企业的员工对合同管理普遍不够重视。很多合同未能得到有效的过程管理及监管，使得合同履行存在着很大的风险。合同出现问题之后也未能及时的进行总结，甚至有的明显错误和失策的合同，根本没有引起企业足够的重视等。

（三）供电企业防范法律风险的运作机制不健全

供电企业内部法律风险的分析识别、提示防范工作，目前仍处于一种朴素自发的状态，内部没有明确法律风险防范的管理职责和责任主体，在相关流程设计和完善上更是基本处于空白，事先防范工作无法落实，出现法律风险后疲于应付，风险防范、风险预警、风险应对工作机制还有待于认真地研究和加强。供电企业法律风险防范机制不健全，就可能导致的犯罪包括国有资产流失犯罪、职务犯罪、单位犯罪及重大劳动安全事故罪、工程重大事故罪等。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，国有资本监管体制改革不断深化，供电企业面临的市场法律环境越来越规范和严格， 法律风险越来越大。造成这些情况的根本原因就在于法律风险防范机制不健全，仅仅建立制度还不行， 还要建立保障法律制度得以贯彻的管控机制。

（四）供电企业在电力法律法规方面还需逐步完善

目前我国电力方面的法律法规还不够完善， 甚至出现相互矛盾的情况。例如反窃电的有关法规。虽然《电力法》和《电力供应与使用条例》等部分条款都对此有规定，但内容比较笼统零乱，对窃电行为的刑事处罚不具备可操作性。尽管可以将窃电归为盗窃罪，但在实际工作中供电企业很难和司法部门合作，利用刑事法律对窃电犯罪进行打击。同时供电企业缺乏法律分析研究，难以应对当前复杂多变的外部法治环境。由于供电企业法律专业人员缺乏对法律的分析研究，以致供电企业的外部法律环境变化给企业经营带来的风险影响，并没有真正纳入供电企业经营决策层面的议事日程，导致供电企业在被动应对法律法规的硬约束的同时，没有充分运用法律手段为供电企业谋求更加有利的运行环境和经营利益。

四、当前供电企业防范法律风险的基本策略

（一）建立供电企业法律风险管理体系的内控机制

完善法律风险管理的内控体系，是建立健全供电企业法律风险管理体系的重要手段和方法。供电企业法律风险管理内控体系内部控制的基本目标：即是维护供电企业财产物资的完整性，保证供电企业会计信息的准确性，保证供电企业经营决策的贯彻执行，保证供电企业生产经营活动的经济性、效率性和效果性，保证国家法律法规的遵守执行。供电企业采用法律手段及措施，能够更加简便和高效地完成控制目标，可以对供电企业控制流程重新进行整合。通过建章立制，把依法治企、合法运营的理念贯穿到企业决策、管理、建设和服务的每一个环节，把依法经营作为公司的生命线来抓，形成并执行防范法律风险的有效机制，做到事前有人到位、事中监管到位、事后补救到位。建立健全以总法律顾问制度为核心的企业法律顾问制度，形成由企业决策层主导、企业总法律顾问牵头、企业法律顾问提供业务保障、全体员工共同参与的法律风险责任体系。完善企业重大法律纠纷案件的备案管理制度，建立重要岗位权力制衡制度，明确规定法律职责及权利。

（二）建立供电企业法律风险管理体系的业务流程机制

供电企业法律风险管理体系的建设，需要认真梳理企业核心业务流程，开展供电企业业务流程法律风险分析，引入供电企业法律风险评估体系，不断健全和完善供电企业业务流程。从供电企业电力生产本身的生命周期来考察，包括电网基本建设、电网设备设施的运行维护管理、电网调度管理、安全生产管理、电力营销管理、防窃电管理、电费追缴管理、违章用电管理等；从供电企业经营管理系统考察，包括全面预算管理、资本运营管理、全面计划管理、人力资源管理、劳动工资管理等；从供电企业法人治理结构和行政管理体系来考察，包括各类供电企业经营管理决策、各类决策的贯彻执行、督办、预警纠偏和法律救济等。供电企业应当通过业务流程的法律风险分析，确定引发法律风险的业务流程和相应业务流程中的关键环节，剖析产生法律风险的原因，通过调整业务、设定新的业务流程等方式，努力避免和化解供电企业法律风险发生。在对供电企业的整体法律风险作出评估后，通过对供电企业现有管理制度、管理流程、各部门和员工风险控制意识的梳理和整合，提供供电企业的系统性和规范性风险防范法律意见，对涉及供电企业法律风险防范的静态层面（制度和部门规章）和动态层面（管理流程）进行合理性规划，以增强供电企业风险控制力、提高供电企业应变和处理法律风险能力。

（三）建立供电企业法律风险管理体系的合同管理体系

建立规章制度是供电企业内部的管理规范，其本质是一种行为规范，是外部国家法律法规在企业内部的延伸，制度制定是供电企业对其生产经营管理活动的规范，是供电企业法治的重要组成部分。在社会主义市场经济发展的新形势下，加强对供电企业合同管理為核心的管理体系建设，将是提高供电企业管理水平的必由之路。供电企业对合同进行规范管理，凡事以合同为依据，真正把企业合同管理好，保证供电企业的最终效益。建立健全相应的供电企业规章制度，要由专门的机构及人员进行合同的规范管理，提高企业合同管理的水平，有效防范供电企业的法律风险。综合运用多种法律风险控制手段，对不同类型的法律风险分别都有切实可行的专门防范控制措施。

（四）建立供电企业法律风险管理体系的信息系统

实现法律风险管理的信息化，是建立供电企业法律风险管理体系的关键。只有通过信息化手段，才能固化法律风险管理体系建设的成果，统一法律风险识别和分析的工具、保证法律风险控制措施落实、明晰法律风险管理流程、实现法律风险信息资源共享，从而全面提升供电企业法律风险管理信息系统，提高供电企业法律风险管理体系的质量和效益。供电企业风险管理信息系统定位于法律风险管理体系的信息化平台，要实现法律风险管理流程的电子化，即是要通过该信息系统来完成法律风险识别、法律风险控制、法律风险评估等主要工作。实现供电企业法律风险数据库的在线查询、检索和维护，为供电企业提供法律风险管理咨询平台，从而建立供电企业法律风险管理信息系统。

（五）建立供电企业法律风险管理法制宣传教育体系

供电企业要把法制宣传教育作为一项常态化、长效化重要工作，企业的法制宣传教育包括对外和对内两个方面。对外法制宣传教育的基本原则和目标是：通过宣传、教育，以提高全体公民的安全用电、合法用电意识，自觉规避法律风险，减少触电事故的发生，从而降低供电企业的法律风险。对窃电、违反电力合同用电等， 要配合国家普法工作的开展进行案例宣传打击犯罪， 维护供电企业合法利益。对内法制宣传教育根本目的是为了促进供电企业法治化管理，使供电企业员工依法经营，即依法维护企业的合法权益，又最终实现经济效益的最大化。对供电企业员工的法制宣传教育要结合案例组织法治讲座， 并在各类业务管理岗位培训和职业技能培训中，将所涉及的法律法规及规章纳入培训计划和日常业务学习计划，做到业务技术学习培训与法律知识学习培训同步安排、同步实施、同步考试， 以强化法律风险意识。