非常规突发事件现场处置机构构建及其运行机制分析

杨小林，陈志超，李义玲

(1．河南理工大学安全与应急管理研究中心，河南焦作454000;2．河南理工大学测绘与国土信息工程学院，河南焦作454000)

近年来，随着经济的发展和人口的增加，我国各类突发事件频发且影响越来越大［1-2］，如2009年甲型H1N1病毒流感到2013年 H7N9突发，从2008年汶川地震到2013年雅安地震，从2008年胶济铁路火车相撞到2011年甬温线特大铁路交通事故，各种自然灾害、事故灾难、社会安全事件和公共卫生事件等频繁发生，给我国经济和社会发展造成严重冲击，成为构建和谐社会和实现社会可持续发展的重大阻碍［3-4］。通常这类前兆不明显、具有显著复杂性和潜在次生或衍生危害、破坏严重、采用常规应急管理方式难以应对处置的突发事件称为非常规突发事件［5］。

非常规突发事件具有破坏强度大、影响范围广、救援任务重等特点，现场处置过程往往涉及大量来自多个部门、多级政府甚至是跨区域的现场处置力量，事件现场往往处于非常混乱的状态，设置合理的现场处置机构是迅速地采取正确的应对措施、及时地控制事态演化、减少事件造成损失的关键［6-7］。但我国突发事件现场处置机构的构建和设置方式多从实际工作中总结而来，缺少规范和理论依据，现场处置机构的构成差异较大，术语不统一、不规范，特别是非常规突发事件往往涉及多个行政区，各区域需成立自身的现场处置机构［7］，不同区域现场处置机构中职责相近的机构名称不统一，严重影响不同现场处置机构间的信息沟通和交流，各部门信息和资源难以有效整合，造成应急响应速度变慢，必要的跨部门、跨区域现场处置部门联合行动难以开展，往往错过事件处置的最佳时机。

目前很多学者立足国情，提出建立和规范我国标准应急指挥体制建设的对策和建议［8-10］，但是这些研究更多关注宏观应急管理组织体系建设，对突发事件现场处置机构的设置及其职能未做深入分析和论述，缺乏突发事件发展态势对现场处置机构构成影响的考虑。因此，设计和构建满足非常规突发事件现场处置工作特殊要求的现场处置机构组织体系是有效组织协调所有现场处置工作人员有效开展现场处置工作的基础。同时，将所有参与现场处置工作的部门、单位和人员实现规范统一的分类编组，对保障现场处置工作顺利进行具有重要现实意义。

一、现场及现场处置的内涵

(一)突发事件的现场

“现场”在《汉语大辞典》中解释有两种，一是指“发生案件或者事故的场所及当时的情况”，二是指“直接从事生产、工作、实验的场所”。对于突发事件而言，现场的概念更加接近于前者，主要是指突发事件发生的场所或地点以及发生后特定时间内的状态。突发事件的现场包含了两个重要的要素:时间要素、空间要素。

(1)时间要素规定了现场的时效性。一方面指那些正在发生或者业已发生的突发事件现场;另一方面现场态势也随着时间推移而不断变化，事件影响和破坏趋于恶化或控制，具显著的动态变化特征。

(2)空间要素是指突发事件发生后其影响波及的空间范围。首先，空间要素具层次性，如危化品泄漏事件可能会造成空气、水体乃至土壤多层次立体空间的破坏和影响;其次，空间要素具有边界性特征，如2005年松花江水污染事件造成沿岸多个城市用水问题，此次事件在空间范围上跨县、跨省和跨国，体现了空间的边界性。

(二)突发事件现场处置

突发事件的现场处置是指针对正在或者业已发生的突发事件，相关组织机构或者个人迅速开展一系列旨在控制事态局面、减少损失的阶段性的、多样性的应急活动。它讲究处置策略、程序和规则，同时强调处置技术和措施，应急程序、应急决策、应急职责和应急行动等构成了现场处置的基本内容。根据危机管理理论和危机管理的“4R”模型［11］，从突发事件应急管理过程来看现场处置属于应急管理的响应阶段，并且是应急响应阶段的核心内容。

二、现场处置机构的构成及职能

唐攀等［12］根据动态条件下的组织设计理念和欧美的应急响应组织框架SEMS(standardized emergency management system)［13］和 ICS(incident command system)［14］，提出了非常规突发事件应急响应的组织机构，并认为应急响应组织机构有外围应急响应组织机构和现场应急响应组织机构两部分构成。突发事件现场处置机构应属于现场应急响应机构。现场处置的基本工作内容决定了突发事件现场处置机构由指挥人员和现场处置人员组成。同时，突发事件现场时效性也决定了现场处置机构的时效性，是一种临时性的组织机构。

针对我国缺少明确的应急响应指挥体系制定规范，突发事件现场处置机构的设置更是来源于个人经验、缺少相关规范性文件和理论依据，导致现场处置机构设置差异较大、术语不统一［6］。同时，考虑到非常规突发事件应急目标的复杂性、差异性和动态性。本研究借鉴美国ICS的设置模式提出了我国非常规突发事件现场处置机构的设置方法，认为现场处置机构应包括固定组织机构和弹性组织机构，实现对所有参与现场处置工作的部门单位和人员实现规范、统一的编组。

如图1所示，非常规突发事件现场处置机构包括现场指挥部、新闻媒体部、信息管理部、救援部、专家部、后勤部、财务部等部门，是事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件、自然灾害等各类非常规突发事件现场处置的固定组织机构。弹性组织机构为固定组织机构下层组织，是根据各类非常规突发事件应急需求及其不同阶段相应应急目标而成立的具体工作组，如救援部下设消防组、医疗组、转移组等;后勤部下设物资组、交通组、设备组等。弹性组织机构的设置因事件类型、发展过程的具体应急目标差异而动态弹性变化，如地震灾害现场处置的初期和后期以及特大火灾和重大水环境污染事故的具体工作组均可能存在差异。

(1)现场指挥部。根据《国家突发公共事件总体预案》中3.2.3和3.2.4规定，相应级别的应急指挥机构需视情况设立临时的现场指挥部，对事件现场的所有救援工作实施统一指挥和管理，应急处置工作结束后，现场指挥部予以撤销［15］。现场指挥部由参与现场应急处置工作的应急管理责任单位的代表组成，具有调动本单位、部门或区域应急资源的权限，并能够请求外围应急响应机构中相关组织对事件现场处置工作进行支援。通常情况下现场指挥部组成成员由突发事件类型、特征、影响程度、状态决定。一般情况下，由事件相关应急管理责任单位的代表联合组成，对于跨区域的非常规突发事件应该由各区域相关应急管理责任单位委派代表联合组成现场指挥部。

现场指挥部主要负责现场处置工作的总体策划、指挥、协调。执行外围应急指挥机构关于事件处置的决策指令，并及时将现场各种重要信息向外围应急指挥机构报告;迅速调查和了解事件相关情况，识别应急目标，及时掌握事件发展态势，研究制定现场处置方案并组织实施;根据事态发展及时识别新的应急目标，不断调整和改进现场处置方案;指挥协调突发事件现场各方面力量，调度人员、设备、物资等，使现场的各类应急救援处置行动能在统一指挥下开展;确定现场处置相关公共信息的发布内容和时机等。

1、进一步完善最密切联系原则理论体系，使其能更好地适应中国的国际私法实践。由于各国的国情和社会制度各不相同，导致了各国的国际私法体系也不尽相同。对于中国而言，我国的国际私法体系尚处于起步阶段，理论构建不甚完备，且带有中国特色社会主义法治理论的色彩，在立法和司法中不可避免的与行政法、民法、刑法等其他实体法或是程序法相互影响交融，虽然是国际私法，但仍保留了以国家利益和社会利益为本位的立法思想。所以，如何将国际上先进科学的国际私法理论与我国实际国情相结合是十分重要的议题。与此同时，我国学者也要积极自主构建适于我国司法实践的最密切联系原则的适用方法，使其理论构建更加完备。

(2)救援部。救援部是保证现场处置积极、有效完成的中坚力量，包括消防部门、医疗部门、各种专业救援队伍和非官方但具有相关资质的救援组织，甚至包括解放军、武警部队等救援后备力量等。救援部主要负责开展人员和财产搜寻和救援、人员救治、疏散、转移和安置、治安和警戒等工作。通常情况下可设置医疗组、疏散安置组、治安组、消防组等下层组织机构。

(3)专家部。专家部主要由到达事件现场的各类突发事件相关领域的专家组成。专家部的主要职责是根据专家的专业知识和经验，对事故的原因、危害和发展趋势进行分析、评估和预测，为应急救援行动提供及时、科学、合理的救援决策依据和救援方案。同时，专家组还负责事件调查研究，参与应急人员的培训和咨询工作等。一般情况可设置事故调查组、损失评估组、环境评估组等分支工作组。

(4)后勤保障部。后勤保障部主要负责现场处置过程中各种人力、物力和财力资源的收集和获取，同时为突发事件现场处置提供各种救援设施、设备、生活物资、食宿等，并保障交通、通讯和信息基础设施的正常运转。一般可设置物资组、设备组、食宿组、运输组等下层组织。

(5)财务部。财务部主要职能是负责汇集、监督和管理现场处置过程中相关开支和费用，管理现场处置过程中的财务记录，并负责物资筹措、接收采购、工时计算、征用补偿等相关事宜。财务部可下设采购组、费用组和经济补偿组等具体工作组。

(6)新闻媒体部。新闻媒体部是一种负责与外界新闻媒体接触的机构，其职能主要负责处理一切与媒体采访、新闻报道和新闻发布会等相关事宜，以保证突发事件报道的可信性和真实性，对事故单位、政府部门和公众负责，为非常规突发事件的现场处置营造一个良好的外部社会环境。新闻媒体部可下设新闻记者接待组、新闻发布审核组和新闻发布组等下层组织。

(7)信息管理部。信息管理部是整个现场处置过程中信息汇集中心和信息库，主要职能是负责全面收集、分析事件情况、评价事态及发展趋势，为各部门和单位组织提供现场处置过程中的一切必要信息，并且可利用现代计算机技术、网络技术和卫星通信技术的支持，为其他处置部门和单位组织的工作有序开展提供方便快捷的信息服务，实现信息共享。信息管理部可下设信息采集组、信息分析组、信息共享组等具体工作组。

三、现场处置机构的运行机制

非常规突发事件发生后，国家、省、市、县相关责任部门据事件类型、影响程度等向现场派遣应急指挥人员或者工作组，成立突发事件现场指挥部和相应的现场处置机构。现场处置机构的协调运作是圆满处置各种突发事件的基本条件，突发事件处置过程中，现场指挥部成立媒体部、救援部、信息管理部、财务部等固定组织机构投入到现场处置工作中，统一指挥、调度各相关机构开展工作，并协调各机构的运作。现场指挥部在现场开展应急指挥工作，并保持与外围应急响应机构保持联系;后勤部在接受现场指挥部命令和其他现场处置职能机构的请求后，调用现场处置过程中所需的物资、设备等，保障交通、通信的畅通;媒体部根据现场指挥部的指示开展与外来媒体有关工作，负责媒体采访、报道和正式或临时新闻发布会的开展;信息管理部主要负责收集突发事件各种相关信息，并为其他各职能组织提供信息服务，实现闭合反馈的信息流通。

Eedslay［16］认为突发事件发生后应急态势环境主要包括应急态势感知及应急响应级别，并提出应急态势环境的三层模型:感知当前应急态势;理解和分析当前应急态势;预测应急态势发展趋势。非常规突发事件的不同发展态势下，应急目标呈动态变化，应急响应级别或提升或下降。因此，非常规突发事件现场处置过程中弹性组织机构应根据响应级别和应急目标的变化而动态设置，当应急响应级别提升或降低时，更多的现场处置职能组织应加入或者退出原有组织体系。如2008年5·12汶川地震发生后，由于滑坡泥石流导致堰塞湖的形成，考虑到堰塞湖水库的安全和应急工作的需要，5月23日现场处置机构增设了水利组。同时，为防止“大灾过后有大疫”，6月3日撤销医疗救助组，成立卫生防疫组。因此，在现场处置实际工作中应根据事件的发展态势和事态控制需求及时扩展和缩减现场处置弹性组织机构。

四、结 论

突发事件的现场处置是应急管理中应急响应阶段的核心内容，而科学、合理地构建现场处置机构是有效开展现场处置工作的基础。由于我国目前缺少应急组织机构构建通用性规范，突发事件现场处置机构设置完全依赖于个人经验，导致现场处置机构设置缺少规范性和统一性，限制了现场处置机构作用的发挥。因此，本文提出可将非常规突发事件现场处置机构分为固定组织机构和弹性组织机构，其构建和运行体现了组织机构稳定性和动态性的有机结合。其中，固定组织机构为现场处置机构的一级机构，适用于各类非常规突发事件，保持术语统一性、通用性，实现非常规突发事件现场处置机构设置和运行的稳定性。弹性组织机构属于现场处置机构的二级机构，主要是开展现场处置工作的具体工作组，根据现场处置过程中应急目标的需要和动态变化，构建现场处置弹性机构并及时地扩展和缩减，有效集成现场处置过程中来自不同单位、部门乃至区域的人员，体现现场处置机构构建和运行的临时性、开放性和动态性，满足现场处置工作动态变化的要求。

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