“工资剪刀差”及外出农民工的隐性贡献研究

高强　孔祥智

摘要：进入新世纪以来，工农业产品的“价格剪刀差”基本消除，但外出农民工与城镇职工之间的“工资剪刀差”却逐步扩大。研究农民工为我国经济发展做出的巨大隐形贡献，弄清外出农民工与城镇职工之间的工资差距以及在基本服务方面所受的不公正待遇，既是维护农民工合法权益的前提，也是推进户籍制度改革的有力证据。只有切实落实户籍制度改革的各项政策措施，抓紧制定教育、就业、医疗、养老、住房保障等方面的配套政策，让农业转移人口享有与城镇居民一样的公共福利待遇，才能提高农民工外出务工积极性，健康有序地推进新型城镇化。

关键词：户籍歧视；工资差异；市民化；工资剪刀差

中图分类号：F249.24文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）09-0055-07

进入新世纪以来，随着政府取消农业税，工农业产品的“价格剪刀差”得到基本缓解，但不同户籍劳动者之间的“同工不同酬”现象逐步显现，外出农民工与城镇职工之间的“工资剪刀差”问题越来越突出。城乡二元结构使农民工很难享受到与城镇职工同等的诸如工资、社会保障等方面的市民化待遇，而户籍制度进一步阻碍了农民工的城市融入。2014年7月30日，国务院正式出台了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，要求坚持以人为本，进一步调整户口迁移政策，着力促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。因此，弄清外出农民工与城镇职工之间的工资差距以及在基本服务方面所受的不公正待遇既是维护农民工合法权益的前提，也是推进户籍制度改革的有力证据。本文利用《中国统计年鉴》《中国农村住户调查年鉴》等公开发布的资料，通过测算改革开放以来外出农民工由于户籍歧视而导致的工资差距、农民工在社保方面受到的歧视以及公共财政在社保方面的城乡差距，来推算农民工为我国经济社会发展做出的隐性贡献，并在此基础之上，提出相应的对策建议。

一、农民工与城镇职工之间的工资差距

1.“同工不同酬”现象突出，户籍歧视是主因

《2013年全国农民工监测调查报告》显示，2013年全国农民工总量达26894万人，其中外出农民工16610万人。2013年末外出农民工人均月收入水平为2609元，比2012年增加了319元。虽然农民工收入有所增加，但与城镇职工相比，二者之间收入差距依然很大。同年城镇职工月收入为3897元，比务工农民高出70.2%。我们利用CHNS2011年数据研究证实，在非农就业领域里存在着户籍上的工资歧视，并且测算出了因户籍差别形成的工资差异：（1）从城乡就业人员的整体数据来看，城镇居民的年工资性收入比务工农民高出10620.54元；（2）在控制年龄、性别、教育程度、职业性质以及工作单位等可能影响就业人员工资的变量后在城乡劳动力常见的9个就业行业里，仅因户籍的差异，城镇居民的年工资收入比务工农民至少高出5000元，而因生产率形成的工资差异占比不到70%；（3）通过重点比较分析，务工农民职业选择集中的技术工、非技术工和服务行业，在这些领域内同样存在着工资上的户籍歧视，平均而言城镇居民比务工农民年工资至少高出3000多元。

2.农民工劳动时间长，平均小时工资低

许多专题调研报告也证明了“同工不同酬”现象的普遍存在。在就业于同一行业、身份同为雇员的情况下，农民工与户籍人口之间的劳动报酬明显不同。从平均月工资来看，就业于住宿餐饮业的城镇户籍人口平均月工资比农民工高18%，而制造业的城镇户籍人口平均月工资比农民工高14%。除此之外，农民工的从业时间和劳动强度也远远超过城镇职工。根据《2013年全国农民工监测调查报告》，2013年外出农民工月从业时间平均为25.2天，日从业时间平均为8.8个小时，有41%的农民工日工作超过8小时，有84.7%的农民工周工作超过44小时。与2012年相比，超时工作农民工所占比重有所上升。①

如果考虑农民工的就业强度大、劳动时间长而采取小时工资数来比较，则发现所有行业中，城镇户籍人口的平均小时工资均高于外出农民工。如表1所示，与城镇户籍人员相比，农民工就业较为集中的制造业和住宿餐饮业平均小时工资差异分别达到41%和37%。即使在差距最小的批发零售业，农民工与城镇户籍人口之间的工资差异也达到13%。

3.受教育程度越高，外出农民工与城镇职工的工资差越大

外出农民工与城镇户籍人口之间的工资差异随受教育程度的升高而加大。如表2所示，平均而言，2012年外出农民工与城镇职工之间的工资差额为1147元。分受教育程度来看，小学及以下文化程度劳动者中农民工平均工资为2353元，而城镇职工的收入为2383元，二者相差50元；大专及以上文化程度的农民工平均工资为3460元，而城镇职工的收入却高达4587元，二者之间的差额为1127元。这说明，随着受教育程度的升高，外出农民工与城镇职工之间的工资差额逐渐加大。

二、外出民工与城镇职工之间的“工资剪刀差”

1.“工资剪刀差”主要测算指标解释

（1）外出农民工数量。根据国家统计局的指标解释，外出农民工指调查年度内，在本乡镇地域以外从业6个月及以上的农村劳动力。全国范围的外出农民工数据资料主要由国家统计局农调队提供和发布。国家统计局于2008年年底建立了农民工统计监测调查制度，对全国31个省（区、市）6.8万个农村住户和7100多个行政村的农民工进行监测调查。调查结果统一整理为《全国农民工监测调查报告》。本文中2008—2013年的外出农民工数据，均来源于该报告。其余年份的数据主要来源于盛运来的《流动还是迁徙—中国农村劳动力流动过程的经济学分析》以及农村住户调查资料。

（2）月工资额。农民工工资额主要指外出农民工的名义月平均工资收入。为了保持计算口径的一致，本文主要采用的是国家统计局农调队抽样调查提供的农民工工资数据。其中，2001—2013年数据，来源于国家统计局颁布的《全国农民工监测调查报告》以及整理过后的农村住户调查资料。其余各年度月工资额数据来源及处理方法参考了2012年卢锋在《中国社会科学》第7期发表的《中国农民工工资走势》一文。

（3）其他指标。城镇职工年工资额为城镇单位在岗职工的平均工资。该项数据来源于历年出版的《中国统计年鉴》，其中2013年的数据是根据近3年的增长趋势，以2012年工资额为基础的推算值。农民工实际年工资由月工资额计算得出。根据《2013年全国农民工监测调查报告》，外出农民工年从业时间平均为9.9个月。因此，本文将10倍的农民工月工资额作为农民工实际年工资。在具体运算过程中，我们以城镇职工的年平均工资为参照，采用刘秀梅、田维明的研究结果，即农民工的劳动生产率与城市非农产业工人的劳动生产率之比是1∶1.45，这样农民工应得的年平均工资就等于城镇职工的年平均工资除以1.45，而农民工为城镇建设所节省的劳动力成本就等于农民工应得工资与实际年工资的差额。为了保持一致，本文以10个月的城镇职工工资额为基础，测算得出农民工应得工资。工资“剪刀差”为全国农民工数量与工资差额之间的乘积，也就是外出农民工对我国经济发展的“工资贡献”。

2.外出农民工的“工资贡献”

由表3可知，农民工的月工资由上世纪中后期的500—600元，上升到21世纪初的600—700元，2004—2008年工资逐年升高，直至超过1000元，2008年以后农民工月工资继续攀升，用3年的时间突破了2000元。同时，与城镇职工工资对比，我们可以发现一些值得关注的现象。1995—1996年外出农民工年工资高于城镇职工年工资，二者比率为1.11和1.18。上世纪90年代末以后，工资相对比率持续下降，到2007年降为0.46，为最低值。2008年以后，工资相对比率又开始逐渐回升，2013年增长到0.60。这表明，在上世纪90年代初中期，农民工工资与城镇职工之间曾出现过工资“逆剪刀差”的现象。许多研究也证明了这一现象的真实性。

由于早年农民工市场规模较小、外出打工交易成本较高等制约因素的存在，企业只有支付更高的相对工资才能吸引农民工离土离乡就业。而随着上世纪90年代城镇企业改制逐步推进，原有正式职工隐性福利部分转变为显性货币薪酬，导致职工工资快速增长并远远超过农民工。倘若考虑农民工与城镇职工之间的劳动生产率差距，将农民工的应得工资与农民工实际工资进行比较，可以发现直到2000年左右“工资差额”指标基本为负。这说明，农民工与城镇职工之间的“同工不同酬”现象是自2000年开始逐渐严重起来的。如表3所示，2001年以后，外出农民工与城镇职工之间的“工资剪刀差”急剧增加，到2012年达到历史最高值6500亿元。经过计算汇总，改革开放以来，我国外出农民工由于“工资剪刀差”为我国经济发展做出49674亿元的贡献。

三、外出农民工的“社保贡献”

1.农民工社会保障制度的建立

2000年以前，尽管农民工已经成为我国经济建设中重要的生力军，但这一时期外出农民工少于本地农民工的数量，始终没有超过5000万人。2001年以后，外出农民工数量开始显著增加，其总体数量占我国产业工人五成以上。这一时期，由于社会保障制度的不完善以及户籍歧视，农民工难以融入城市并享受相应的福利待遇。

2003—2006年，为了解决农民工问题，我国出台了一系列改善农民工待遇的政策措施。2003年1月5日，国务院办公厅发布了《关于做好农民工进城务工就业管理和服务工作的通知》，提出要以“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”四项原则，逐步取消对农民工进城务工就业的不合理限制。2004—2006年，中央连续出台的三个一号文件都强调了解决农民工问题的重要性。尤其是，2006年1月18日，国务院出台了《关于解决农民工问题的若干意见》，为全面系统地解决农民工问题指明了方向，提出“积极稳妥地解决农民工社会保障问题”。

尽管《劳动法》和2001年原劳动保障部《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》，对农民工参加基本养老保险作出了明确规定。2004年正式实施的《工伤保险条例》，强调各单位招用的农民工均有依法享受工伤保险待遇的权利。2004年5月，原劳动和社会保障部发布《关于推进混合所有制企业和非公有制经济组织从业人员参加医疗保险的意见》，提出要以与城镇用人单位建立了劳动关系的进城务工人员为重点，积极探索农民工参加医疗保险。2006年《关于解决农民工问题的若干意见》出台后，原劳动和社会保障部又发布了一系列文件②，要求加快提高农民工参保比例。这一系列举措，从制度层面已经为外出农民工参加法定的基本养老、医疗、失业、工伤等社会保险敞开了大门，然而实际上农民工的参保率极低。2009年2月1日中央一号文件强调，抓紧制定适合农民工特点的养老保险办法，解决养老保险关系跨社保统筹地区转移接续问题。2009年2月5日，人力资源和社会保障部就《农民工参加基本养老保险办法》向社会公开征求意见。这标志着农民工的社会保障制度建设进入了新的发展阶段。

2.农民工参保率低，社会保险歧视严重

我国现行的社会保障制度是以城镇人口为参照对象制定的，虽然制度层面上并没有排斥正规就业的农民工，但由于农民工流动性较大、劳动关系不规范且尚未建立统一的社会保障制度，致使农民工参保率偏低，在社会保险方面受到严重歧视。在一系列政策支持与推动下，2006年农民工参加社会保险人数开始逐步增加。根据《中国劳动和社会保障年鉴》，2006年我国参加养老保险的农民工有1417万人，参加工伤保险的农民工有2537万人，参加医疗保险的农民工有2367万人，参保率分别为10.7%、19.2%和17.9%③。2006年以后，各项社会保险的参保人数开始缓慢增长。

如表4所示，在各项社会保险中，农民工参加比例最高的为工伤保险，由2006年的19.2%增加到2013年的28.5%；其次为医疗保险和养老保险，近三年参保率为15%左右；而参保率偏低的是失业保险和生育保险，均在10%以下，其中生育保险的参保率最低，2013年仅为6.6%。除社会保障之外，不同身份的就业者之间的待遇差异，还体现在各种形式的公共福利上。根据《2013年全国农民工监测调查报告》，2013年外出农民工与雇主或单位签订了劳动合同的农民工比重为41.3%，比2012年下降2.6个百分点④。即便是与雇主或单位签订了劳动合同的农民工，也基本上无法享受就业单位发放的奖金、津贴、加班费、出勤补贴、出差补贴、过节费、子女生活补贴等福利。有些地区外出农民工与城镇职工之间的死亡抚恤金等民事赔偿亦存在差异。这些差异还以各种形式的成文法规或条例等颁布，形成制度层面的不平等。

3.“社保贡献”的测算

由于我国社会保障制度是一个逐步健全完善的过程，各类社会保险的实施年份也存在差异。对于城镇职工而言，我国社会保障制度是从上世纪90年代中后期开始逐渐建立起来的。例如，养老保险制度始建于上世纪50年代，历经数次改革、调整而不断完善。1991年，国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，在全国范围内重新实行养老保险社会统筹制度。1994年12月原劳动部颁发了《企业职工生育保险试行办法》，规定城镇企业及其职工适用于生育保险，生育保险费用实行社会统筹。1995年，在企业职工养老保险制度中首次引入个人缴费和缴费确定型制度，强调了个人在养老保险中的责任和义务。1996年，原劳动部发布了《企业职工工伤保险试行办法》（劳部发[1996]266号）。2003年4月27日国务院颁布了《工伤保险条例》替代了原规定，并于2004年1月1日起施行。1998年，中国政府颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，开始在全国建立城镇职工基本医疗保险制度。《失业保险条例》自1999年1月22日起实行。由此可见，除基本养老保险制度之外，我国基本上是在1995年以后逐步建立起了各项社会保险制度，因此本文重点针对1996年以来农民工的“社保贡献”进行测算。

1996—1998年，城镇失业保险尚未全面实行，1996—1997年城镇职工医疗保险制度也尚未建立。因此，我们对1996—1998年3年的“社保贡献”进行单独核算（按22%的比例仅计算养老、工伤、生育保险3项），结果显示1996年外出农民工的“社保贡献”为441亿3200万元，1997年为393亿6680万元，1998年为695亿3837万元，三年合计1530亿3717万元。1999—2005年，由于农民工参保率的数据缺失，我们假定农民工各项社会保险的综合参保率为10%。按照国务院规定的参保缴费率，基本养老保险单位缴费率为20%，基本医疗保险单位缴费率为6%，失业保险单位缴费率为2%，工伤和生育保险平均缴费率一般为1%左右。按照实际年工资30%的缴费率进行核算，得出这段时期外出农民工的“社保贡献”为12051亿2564万元。

2006年以后，政府部门对外出农民工的参保情况进行了专门统计。因此，我们将表5中未参加社会保障的农民工数量乘以农民工实际年工资再乘以相应的社会保险缴费率，就可以得出外出农民工的“社保贡献”。如表6所示，2006年以来，由于未参加各类社会保险，外出农民工做出的“社保贡献”约为53055亿元。由此可以得出，1995年以来，我国外出农民工由于未参加社会保障为我国城镇经济发展做出66637亿元的贡献。

四、外出农民工的公共财政“成本节约”

由于我国尚未建立统一的社会保障制度，各地社会保险模式存在着巨大差别，政府的财政补贴额度也不同。北京和广东采取的是直接扩面型社会保险模式，将农民工作为扩大社会保险覆盖面的对象，纳入城镇职工社会保险体系，享受养老、工伤和医疗保险；而上海和成都针对外来农民工设计了专门的“综合保险”模式，实行“一种保险三项待遇”（工伤、住院医疗、老年补贴）。在缴费标准上，以农民工医疗保险为例，深圳市为每月12元，其中用人单位承担8元，个人承担4元；北京市以上一年职工月平均工资60%为基数、按2%的比例由用人单位按月缴纳；上海市以上一年职工月平均工资60%为基数、按125%的比例由用人单位按月缴纳，而外地企业的缴纳比例为7.5%。

在医疗保险方面，我国目前的医疗保障体系包括城市居民医疗保障、城市职工医疗保障以及新农合医保。2013年，国务院提出要推进“三保”并轨工作。由于城镇居民医保与新农合存在一定的共性，费用缴纳均由个人和政府部门负担，并轨工作相对较容易。然而，试点工作仅在部门地区开展，由于城镇职工医保具有不同的筹资和保障水平，截至目前，城乡统一的社会保障制度仍然没有建立起来。从国家层面来讲，财政对于城乡之间基本养老保险、居民合作医疗，以及失业保险等社会保险等补助存在一定的差距。这部分差距即是进城务工的农民工市民化的公共成本。

如表7所示，2011年农民工社会保障的平均公共财政成本为797.15元，全体外出农民工“节约”公共财政1264.5亿元。若按每年9.6%的增长速度向前推算，改革开放以来，外出农民工非市民化为我国公共财政节约社保成本至少14303亿元。随着我国外出农民工中的举家外出务工的逐年增多，农民工非市民化“成本节约”远远不止这些。根据国务院发展研究中心的测算，除社保成本之外，农民工市民化的成本还应包括农民工随迁子女教育成本、社会管理费用以及保障性住房支出等成本。一个农民工如果成为市民需要增加政府的支出约为8万元左右。按照这一标准，2013年仅举家外迁的3525万人，就需要公共财政支付28200亿元的资金。

五、结论与建议

农民工由于“同工不同酬”以及无法享受城镇职工的公共福利待遇，为我国经济发展做出了巨大的隐性贡献。人口红利主要由“工资贡献”“社保贡献”以及公共财政“成本节约”三部分构成。经过我们的测算，上述三项合计高达130614亿元。虽然我国在提高农民工工资收入、保障农民工合法权益、推进户籍制度改革与完善社会保障体系等方面加大了支持与改革力度，但在短时期内外出农民工与城镇职工之间的“工资剪刀差”仍将继续存在。

为适应推进新型城镇化需要，2014年7月30日国务院正式出台了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》），要求进一步调整户口迁移政策，全面放开建制镇和小城市落户限制、有序放开中等城市落户限制、合理确定大城市落户条件与严格控制特大城市人口规模。同时，该《意见》还明确要求，建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口。这标志着我国实行了半个多世纪的城乡二元户籍管理制度退出了历史舞台，也为实现外出农民工有序市民化，稳步推进包含农业转移人口在内的城镇基本公共服务全覆盖创造了条件。然而，城乡二元户籍管理制度虽然将从名义上被终止，但附着在原有户籍制度上的公共福利差异短期内不会消除，外出农民工户籍价值的同城化待遇问题仍将继续存在。面对城市严峻的就业形势与公共服务财力约束，一些省份在劳动力市场上针对农民工提供差别化的就业待遇，采取措施限制甚至排斥农民工进城等现象依然存在。因此，只有切实落实户籍制度改革的各项政策措施，抓紧制定教育、就业、医疗、养老、住房保障等方面的配套政策，让农业转移人口享有与城镇居民一样的公共福利待遇，才能提高农民工外出务工积极性，健康有序地推进新型城镇化。

1.进一步规范劳动力市场，消除就业市场的户籍歧视

在新型城镇化加快推进的进程中，劳动力市场中的户籍歧视，不仅使农民工遭到不公正的待遇，而且限制了某些行业农民工的进入，造成了农民工就业群体的不稳定。《意见》尽管提出：“完善就业失业登记管理制度，面向农业转移人口全面提供政府补贴职业技能培训服务，加大创业扶持力度，促进农村转移劳动力就业”，但并没有给予就业市场的户籍歧视应有的关注。因此，我国应当以新一轮的户籍制度改革为突破口，充分发挥市场在劳动力资源配置中的决定性作用，规范用工秩序，保证相同、相近与相似岗位上，同等熟练程度的劳动者，享有相同的待遇。目前，针对农民工与城镇职工工资差额较大的现象，政府要敢于担当，企业要勇于承担社会责任，逐步建立农民工的工资增长机制，以保证在短时期内实现二者之间的工资拉平。

2.破除体制性障碍，建立农民工社会保险转移接续机制

农民工既有农业户口，又从事非农职业，游走于城市与农村之间。因此，与农民、城镇居民相比，农民工所受城乡分割的社会保障体系的制约最大，改革需求也最迫切。《意见》明确提出，要“把进城落户农民完全纳入城镇社会保障体系”。这为改革社会保障体系，构建实施城乡统一的社会保险制度指明了方向。在制度安排上，要破除体制障碍，允许就业稳定的农民工参加城镇职工基本养老制度，在农村参加的养老保险规范接入城镇社会保障体系；改善医疗保险的筹资机制，实现城镇居民基本医疗保障、城市职工医疗保障与新型农村合作医疗的并轨，加快实施统一的城乡医疗救助制度；改善社会保障管理体制与运行机制，提高统筹层次，打破城乡分割、地区分割与职能部门分割，由财政依据农民工贡献度、行业属性、岗位特性进行补贴，建立农民工社会保险关系转移接续过渡机制，逐步实现社会保障体系统一性及其整体功能的全面发挥。

3.保障农民工合法权益，推进公共福利均等化

在城镇化过程中，如何使外出农民工共享改革发展成果，融入所在城市，是我国经济社会发展中的重大战略问题。《意见》明确提出，要“切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益”。落实国务院精神，保障农民工合法权益，推进公共福利均等化：一是要完善农村产权制度，切实保障外出农民工的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，不得以“三权”退出作为农民进城落户的前提条件。二是要按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的原则，加大劳动监察力度，通过逐步提高外出农民工的劳动合同签订率、逐步扩大签订无固定期限劳动合同的比例、逐渐降低外出农民工被拖欠工资的比重等措施，维护农民工合法权益。三是要加大财政转移支付力度，扩大基本公共服务覆盖面，将新旧市民共同纳入城市管理与公共服务体系，在就业、教育、居住、医疗等方面同民同权、同等对待。四是构建社会融合机制，建立农民工社会管理参与机制，让农民工真正融入城市。

注释

①④参见国家统计局，《2013年全国农民工监测调查报告》，http：//www.stats.gov.cn/，2014年5月12日。②例如，2006年5月16日，劳动和社会保障部办公厅劳社厅发[2006]11号《关于开展农民工参加医疗保险专项扩面行动的通知》；2006年5月17日，劳动和社会保障部办公厅劳社厅发[2006]11号《关于实施农民工“平安计划”加快推进农民工参加工伤保险工作的通知》。③参保率为参加社会保险农民工数量与农村外出务工劳动力的数量。由于参保农民工没有区分本地农民工与外出农民工，这里采用的数据为农民工总量（包括本地农民工）13212万人。数据来源于《中国农村住户调查年鉴》。

参考文献

[1]蔡昉.城乡收入差距与制度变革的临界点[J].中国社会科学，2003，（5）.

[2]林光彬.等级制度、市场经济与城乡收入差距扩大[J].管理世界，2004，（4）.

[3]王美艳.转轨时期的工资差异：工资歧视的计量分析[J].数量经济和技术经济研究，2003，（5）.

[4]周振，孔祥智.户籍歧视与城乡劳动力工资差异——基于倾向值的匹配分析[J].区域经济评论，2014，（4）.

[5]国家卫生和计划生育委员会流动人口司.中国流动人口发展报告.2013[M].北京：中国人口出版社，2013：90.

[6]孔祥智，何安华.新中国成立60年来农民对国家建设的贡献分析[J].教学与研究，2009，（9）：5—13.

[7]刘伟，平新乔.对我国经济发展过程中流民的考察[J].经济研究，1989，（6）.

[8]卢锋.中国农民工工资走势：1979—2010[J].中国社会科学，2012，（7）：47—67.

[9]郑功成，黄黎若莲.中国农民工问题与社会保护[M].北京：人民出版社，2007：381—382.