党内民主集中制变异现象及其防治

闫德民

摘要：民主集中制是党的群众路线在党的生活中的具体运用。由于思想认识和社会历史等方面的原因，党的民主集中制在贯彻执行过程中往往容易发生集中制畸变为个人专断的“家长制”、集体领导畸变为集体领导外表掩盖下的个人专断、民主集中制畸变为以权谋私工具等变异现象。为有效预防和成功矫治这些变异现象，必须正确把握民主与集中的相互关系，着力解决权力过分集中问题，消除党内民主集中制变异的制度根源，进一步完善民主集中制的具体制度。

关键词：党内民主集中制；扭曲和变异；根源分析；防治路径

中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）09-0032-06

民主集中制既是我们党的根本组织制度和领导制度，也是我们党最大的制度优势。然而，这一根本制度要在党内生活和党的全部工作中得到正确贯彻执行，并不是一件容易的事情。在诸多因素影响下，民主集中制在贯彻执行过程中往往容易走样变形，甚至会发生变异。民主集中制一旦发生变异，势必给党和人民的事业带来严重危害。随着民主法制建设步伐的不断加快，党内民主集中制及其执行情况日益得到学界的高度关注并取得了比较丰硕的成果，但对党内民主集中制的变异现象的研究则还有待进一步深入。本文在梳理分析党内民主集中制变异现象表现形式的基础上，试图对其产生的条件和根源做些分析探讨，并提出预防和矫治这一现象的思路对策。

一、党内民主集中制的变异现象

党内民主集中制是保证党的路线方针政策正确制定和执行的科学、合理、有效率的制度。有的学者甚至称之为“当代中国的‘第一政治制度”①。然而，再好的制度，如果得不到很好的贯彻执行，也会变得徒有其名甚至毫无意义。邓小平曾经尖锐地指出：“民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的，社会主义也是可以变质的。干部可以变质，个人也可以变质。”②前苏联共产党失去执政地位并最终走向消亡，作为世界上第一个社会主义国家的前苏联随之陷于解体，验证了邓小平这一重要论断的科学性和正确性。

民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合、民主和集中两者辩证统一的制度。然而，由于我国是一个有两千多年封建专制主义集权统治历史的国家，再加上革命战争年代长期的残酷斗争环境，以及这一残酷斗争环境下党所处于的非法地位和党所采取的秘密的组织形式和活动方式，决定了中国共产党在执行民主集中制时往往侧重于集中这个方面。

应当说，根据形势和历史条件的特点和实际需要，贯彻执行民主集中制时有所侧重是正确的和必要的。1937年5月，毛泽东在谈到党内民主问题时曾经指出：“要党有力量，依靠实行党的民主集中制去发动全党的积极性。在反动和内战时期，集中制表现得多一些。在新时期，集中制应该密切联系于民主制。用民主制的实行，发挥全党的积极性。”③尽管在贯彻执行民主集中制时，可以也应该根据形势和历史条件的变化而有所侧重，但并不意味着只强调作为侧重点的这个方面，而轻视或忽视与之密切相联系的另一个方面。对民主和集中任何一个方面的侧重，都应当以不超出民主和集中这两个方面的辩证统一为最大限度。

在党的历史上，曾经一度在侧重于集中时忽视甚至完全丢掉了民主，由此造成民主集中制的扭曲和变异，给中国革命和社会主义建设事业造成了严重损失。新民主主义革命初期，陈独秀、王明、张国焘等人为推行其错误路线，无一例外地在党内生活中片面强调集中，并假借“集中”之名而肆意践踏党的民主集中制，大搞“一言堂”“家长制”，将个人凌驾于组织之上，压制党内不同意见，甚至对党内实行“残酷斗争、无情打击”，直接导致党的民主集中制一度发生了严重的扭曲和变异。

陈独秀、王明、张国焘等人推行错误路线时期，党的民主集中制可以发生扭曲和变异，即使像毛泽东这样的伟大历史人物犯错误时，也会导致党的民主集中制发生扭曲和变异。“从遵义会议到社会主义改造时期，党中央和毛泽东同志一直比较注意实行集体领导，实行民主集中制，党内民主生活比较正常。可惜，这些好的传统没有坚持下来，也没有形成严格的完善的制度。”④如党内讨论重大问题，不少时候发扬民主、充分酝酿不够，由个人或少数人匆忙做出决定，很少按照少数服从多数原则实行投票表决，这表明民主集中制还没有成为严格的制度。从1958年批评反冒进、1959年“反右倾”开始，党和国家的民主生活逐渐不正常，一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类“家长制”现象不断滋长，直至酿成“文化大革命”这一历史性悲剧。

民主集中制因遭到破坏而发生变异，主要表现在以下几个方面。

一是集中制畸变为个人专断的“家长制”。在民主集中制中，民主与集中是相互依存、相互制约、相辅相成、不可偏废的辩证统一关系。民主是民主集中制的中心。⑤实行正确的集中，必须要以充分发扬党内民主为中心和前提。历史经验告诉我们：“没有民主，就没有集中；而这个集中，总是要在民主的基础上，才能真正地正确地实现。”⑥在民主集中制得不到正确贯彻执行的情况下，如果党内民主受到严重破坏，作为集中主体的党的代表大会及由其选举产生的党的委员会的决策地位，往往被作为党委“一把手”的个人所取代，集中不再按照少数服从多数的原则进行，而完全由党委“一把手”个人说了算，从而使集中的主体发生扭曲和变异，并进而使集中制畸变成为个人专断的“家长制”。薄熙来破坏民主集中制、搞个人专断，就是典型一例。薄熙来担任过多个地方和部门的“一把手”，由于监督制约机制不健全、不完善，很多时候，他超越于党组织监督和人民监督之外，凌驾于法律之上，不但利用职权大肆谋取私利，而且在一些政策事项上擅权妄为、独断专行。⑦

二是集体领导畸变为集体领导外表掩盖下的个人专断。集体领导是党的领导的最高原则，是党的民主集中制原则在党的领导活动中的集中体现，它要求在党的领导工作中，一切重大问题必须由党委集体讨论决定，任何人不得自作主张、个人专断。在党委会内部，书记和委员不是上下级关系，都是党委中平等的一员，在集体讨论重大问题时，每个党委委员都有权发表自己的意见，在党委集体最后作出决定时，必须严格遵守一人一票、少数服从多数的原则。但现实生活中，个别党委“一把手”为掩人耳目，往往不再赤裸裸地搞个人专断，而是为其个人专断行为披上集体领导的外衣，假集体领导之名、行个人专断之实。有的“一把手”在领导班子决定重大问题时首先表态，先行定调，然后再让其他常委逐一发表意见。一般情况下，“一把手”的意见成了常委会研究讨论问题的“风向标”，其他常委的发言往往成了“一把手”意见的补充，最后形成的集体决策成了“一把手”的一锤定音。有的“一把手”则在在领导班子决定重大问题前召开“小范围联席会”或“相关常委碰头会”，先向与会的领导班子成员亮明自己的意见，用自己的意见“统一”与会者的思想认识，然后再召开常委会，让被“统一”过思想的班子成员先行发言，贯彻自己的意图。这种变异了的所谓“集体领导”，实际上就是邓小平早在上个世纪50年代就批评过的“以集体领导的外表掩盖个人专断”⑧的做法。

三是民主集中制畸变为以权谋私的工具。作为马克思主政党，立党为公、执政为民是我们党的执政理念。在执政的新的历史条件下，民主集中制实际上既是党代表人民意志决定重大问题，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益的权力运行方式，也是为保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益而在权力运行制约和监督方面做出的制度安排。如果民主集中制得到了正确的贯彻执行，就能够保证权力的正确行使；如果遭到破坏，就难以发挥其应有的保障作用，甚至还可能畸变为少数人以权谋私的工具。在这方面，安徽省巢湖市原市委书记周光全卖官收受贿赂一案颇具典型性。在周光全担任巢湖市委书记期间，严重违背民主集中制原则，把本应由集体决定的重要干部任免权牢牢攥在个人手里，大肆卖官鬻爵，收受巨额贿赂。此人是玩弄“一群人民主、一个人集中”把戏的高手，在集体研究决定重要干部任用时工于走程序，让民主集中制流于形式。在审判周光全的法庭上，公诉人指出：“通过本案，可以看出尽管下级领导干部的提拔重用要经过上级领导集体研究决定，但请托者往往送钱给周光全个人，就能达到预期目的。”⑨这就深刻揭示了周光全把民主集中制异化为以权谋私的工具的本质。

二、党内民主集中制变异的根源分析

马克思主义唯物辩证法告诉我们，任何事物的发生、发展和变化，都不是无缘无故的，都必有其发生、发展和变化的特定原因。作为党的根本组织制度和领导制度，民主集中制在贯彻执行过程中发生变异，也是有其深刻的思想认识根源和社会历史根源的。

一是思想认识上的偏差。一些人错误地认为民主集中制是“民主制”与“集中制”的简单相加，是两种不同的组织制度和领导制度，并且在二者之中，民主是形式、是手段，集中是实质、是目的，发扬民主是为了更好地集中，是为了对集中的合法性予以认可。这种认识割裂了民主与集中的整体联系，扭曲了二者的辩证统一关系，片面强调集中，贬低民主的地位与作用，在实践中很容易使民主集中制发生扭曲和变异，导致“家长制”或个人专断。也有一些人对发扬民主和实行集中的主体认识模糊，错误地认为其主体是党组织的“一把手”，而不是领导班子集体，甚至把发扬民主和实行集中看成是以“一把手”个人的专利，什么时候发扬民主、什么事情发扬民主，什么时候实行集中、什么事情实行集中，完全以“一把手”的个人意志为转移。这一认识往往成为实践中民主集中制发生扭曲和变异的重要思想根源。

二是封建专制主义残余的影响。如前所述，我国曾经有过两千多年封建专制主义集权统治的历史，因此，“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少”⑩。与此同时，我国又曾经是小农占人口绝大多数、小生产占绝对优势的国家。“由于我们的国家是一个小生产的家长制占优势的国家，又在全国范围内至今还没有民主生活，这种情况反映到我们党内，就产生了民主生活不足的现象。”在中国共产党的领导下，中国人民经过28年艰苦卓绝的斗争，推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，然而肃清思想政治方面的封建主义残余这一任务，却由于种种原因未能彻底完成。虽然我国已经进入了社会主义，但以“君为臣纲”的绝对君权为核心的封建专制思想残余的影响却根深蒂固，不仅留存在了一些人的头脑里，甚至还浸透到了我们的一些制度里。邓小平在《党和国家领导制度的改革》中明确指出：“我们过去的一些制度，实际上受了封建主义的影响，包括个人迷信、家长制或家长作风，甚至包括干部职务终身制。”党和国家的领导制度和干部制度方面还存在官僚主义现象、权力过分集中的现象、家长制现象、干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象；社会关系中还残存着宗法观念、等级观念；上下级关系和干群关系中还存在身份上的某些不平等现象；等等。时至今日，在不少地方和单位，仍然有邓小平当年所说的“家长式的人物”，他们的权力不受限制，别人都要对其唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。

三是党和国家领导制度存在弊端的影响。长期以来，我们党一直实行决策权、执行权、监督权统一由党委掌控的“议行合一”制度。这是民主集中制发生扭曲和变异的重要制度根源。“议行合一”是马克思在总结巴黎公社经验时提出来的一项原则。历史经验证明，这一原则只适用于残酷的革命战争的特殊斗争环境，而在共产党已经执政的新的历史条件下，则很容易演变成僵化的官僚体制。有专家曾经对“议行合一”这一制度的弊端做过分析，认为在该制度下，党内的立法权和执行权均集中于党委一身，造成党内权力配置失衡，党内民主实难发展，党内监督实难进行；它使党内民主严重削弱，使民主集中制形同虚设。应当说，这一分析切中了“议行合一”制度的时弊，指出了这一制度缺陷是民主集中制发生扭曲和变异的重要制度根源。与此同时，受共产国际时期各国党的领导者个人高度集权传统，以及我国革命战争年代形成的“一元化”领导体制的影响，我们党长期实行权力高度集中的领导体制。在加强党的一元化领导的口号下，不适当、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于“一把手”手中，什么事情都要由“一把手”挂帅、拍板。针对这一制度弊端，邓小平明确提出，权力不宜过分集中。他认为，权力一旦过分集中，就会“妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导”。权力过分集中容易形成不受制约或难以制约的绝对权力，不仅是导致权力腐败的重要原因，而且还是导致民主集中制发生扭曲和变异的重要根源。

四是民主集中制自身在具体制度和机制上存在弊端的影响。民主集中制之所以会在贯彻执行中发生扭曲和变异，还源于我们的民主集中制本身在具体制度和机制上存在的问题和弊端，也就是邓小平所说的那样：“民主集中制还没有成为严格的制度。”尽管我们在理论上和党内章程中已经明确了党委书记与党委委员之间的平等关系，但由于缺失具体的保障制度和机制，党委书记与党委委员之间不平等的现象在实际的党内生活中相当普遍地存在；尽管党的“十三大”作出了党内重要问题实行“票决制”的决定，但长期以来的并未严格实行，通行的仍是传统的内部议决制、举手表决制。尊重党员主体地位，保障党员民主权利，是贯彻执行民主集中制的重要基础和保证。然而，在过去相当长一个时期内，我们对党员的主体地位和民主权利没有给予应有的重视，甚至在个别时期对其采取了某种漠视的态度，譬如“文化大革命”期间召开的三次党的全国代表大会，都将有关党员权利的规定从党章中予以取消，严重挫伤了党员的主体意识，并由此使“组织本位”“领导本位”观念得到强化，漠视党员主体性的错误倾向得以滋长。

五是民主集中制缺乏一套切实可行的运作制度和机制。虽然党的章程对民主集中制作出了一些制度规定，但这些制度规定多是属于原则性的，而且很少有实施细则，缺乏落实这些制度规定的可操作的程序性规定。譬如，为防止个人专断，党章作出了“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论”的规定，但在工作实践中怎样具体处理党委“一把手”与党委领导班子集体之间的关系，什么节点上实行民主，什么节点上实行，如何实行民主，谁来实行集中，个别酝酿的对象、范围、节点如何确定等等，均无具体规定。近年来，一些地方党委探索性地制定了本辖区贯彻执行民主集中制的具体规则和程序性规定，但总体看来，还尚未形成一整套统一、规范的具体规则和运作程序，从而给人们在实际操作中留下了很大的随意性空间。

三、预防和矫治党内民主集中制变异的路径

党的十一届三中全会以来，我们党在坚持和完善民主集中制方面作出了巨大的努力。但是，毋庸讳言，导致党内民主集中制发生扭曲和变异的许多因素和根源还依然存在，健全和完善民主集中制还任重道远，预防和矫治党内民主集中制变异现象，仍需付出巨大努力。现阶段，应着重从以下几个方面对党内民主集中制变异现象进行预防和矫治。

一是澄清模糊认识，正确把握民主与集中的相互关系。思想是行动的先导。预防和矫治党内民主集中制变异现象，首先必须从解决思想认识问题入手。目前，在贯彻执行民主集中制的实践中，民主不够、集中不够的问题都存在，但从各级领导班子看，主要还是民主不够，主要领导干部我行我素、独断专行的现象较为普遍。这同人们习惯于强调集中而忽视民主密切相关。解决这方面的问题，需要从理论上澄清在民主与集中相互关系上的模糊认识。必须清楚地认识到，在民主集中制这一根本制度中，民主和集中相辅相成、辩证统一，前者是后者的基础和源泉，后者是前者的体现和归宿，二者之间存在着内在的不可分割、不可偏废的相互依存、相互制约关系。既不能离开民主讲集中，也不可离开集中讲民主，前一种情况容易导致“家长制”和个人专断，后一种情况容易造成各自为政、各行其是。有论者认为，革命战争年代尤其是在白色恐怖和秘密活动的条件下，执行民主集中制应当侧重于集中，以实行集中为中心；我们党执政以后，实行民主集中制的环境和条件变化了，执行民主集中制就应当应当侧重于民主，以实行民主为中心。笔者认为，在我们党执掌全国政权、发展成为党执政兴国的第一要务的新的历史条件下，贯彻执行民主集中制不应该再有什么侧重点，更不能从一个极端走向另一个极端，而应当通过构建某些机制使民主和集中之间保持一种均衡状态，使二者之间复归至原本意义上的关系，使它们成为互为前提、目的和保障，功能互补、相得益彰的有机统一体。针对民主不够和集中不够同时存在但民主不够甚于集中不够的现实状况，当前要在注意防止因集中不够所造成的党委领导班子软弱涣散、推诿扯皮现象的同时，重点注意防止民主不够所导致的主要负责人独断专行、搞“一言堂”现象。

二是消除封建主义残余因素，深挖党内民主集中制变异的制度根源。早在1980年8月，邓小平就提出要从思想政治上肃清封建主义残余影响，并明确提出“继续肃清思想政治方面的封建主义残余影响的任务”。同年12月又进一步提出“要继续批判和反对封建主义在党内外思想政治方面的种种残余影响”。但是时至今日，邓小平提出的任务远未完成，家长制、一言堂等封建主义残余在党内的影响还相当严重。之所以会出现这种情况，除了在认识上对封建主义残余影响的严重性和顽固性估计不足，在思想领域肃清其残余影响的力度不够外，更主要的是很少甚至根本未从制度上作出肃清的努力。其实，邓小平在提出上述任务的同时就提出了通过制度改革来肃清封建主义残余影响的主张和要求。在上面所引邓小平那两句话的后面都分别提出了这样的主张和要求。第一句话后边紧接着提到“并在制度上作一系列切实的改革”，第二句话后边紧接着提到“并继续制定和完善各种符合于社会主义原则的制度和法律来清除这些影响”。然而，邓小平的主张和要求这些年来并未受到应有重视。肃清封建主义残余影响，制度问题更带有根本性。完成肃清这一残余影响的任务，既要解决思想问题，也要解决制度问题。“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。”从现实党内生活看，作为一种正式制度，民主集中制中被嵌入了某些由历史文化、思想观念和传统习俗等构成的非正式制度，而千百年来积淀下来的等级观念和“官本位”意识等，则是嵌入其中的非正式制度的重要构成要素。因此，我们要防止党内民主集中制发生变异，必须紧紧盯住封建主义残余影响这一历史因素，认真清理党内已经固化为制度形态的封建主义残余，立足于通过改革从制度上解决问题。

三是牢牢把握核心制度推进改革，着力解决权力过分集中问题。目前，造成党内民主集中制发生变异的最主要原因是党内权力配置不合理、权力过分集中于少数人乃至党组织“一把手”手里。权力过分集中，容易形成难以制约和监督甚至根本无法制约和监督的绝对权力，必然导致一言堂、个人决定重大问题、个人凌驾于组织之上等家长制现象，是民主集中制屡遭破坏的“总病根”，是民主集中制变异的最深刻的制度根源。打破民主集中制执行难的困局，防止民主集中制发生扭曲和变异，从根本上说要靠制度改革，需要从制度上解决问题，这已成为人们的共识。但是，制度改革应从何处切入，怎样才能抓住根本解决问题的核心与关键？笔者以为，制度改革须从解决权力过分集中问题入手，抓住了权力过分集中问题，就抓住了从制度上防治民主集中制变异问题的核心与关键。从党内民主集中制运行机制的视角来分析，民主集中制要健康运行，必须要以良性的制度结构为依托，而制度结构是否具有良性，根本决定于党内权力结构的特性。党内权力结构不合理，存在权力过分集中的重要缺陷，势必导致制度结构的良性丧失、民主集中制运行机制紊乱失序，并使民主集中制本身发生变异。譬如，在以过分集中为特性的党内权力结构下，与党内一般党员干部相比，手中握有重权的党组织主要负责人显然会在组织生活中处于强势地位，在决定党内重大问题时具有其他同志不可能具有的绝对话语权，保障党内民主尤其是党员民主权利的制度就会被虚化，甚至于党章规定的党内同志之间的平等关系也会被扭曲成某种形式和程度上的权力依附关系。由此可见，党内权力结构是党内制度结构的核心，是影响民主集中制运行的最重要制度。防治党内民主集中制发生变异，必须坚持党的十八届三中全会指明的方向，加快推进党内权力结构改革，合理划分和配置党组织内部的决策权、执行权、监督权，形成科学有效的权力制约和协调机制。

四是紧紧围绕制约权力运行，进一步完善民主集中制的具体制度。通过党内权力结构改革解决权力过分集中问题，是铲除民主集中制发生变异的最深刻制度根源的治本之策。但如果只是把原先过分集中的权力简单地分解开来而不对其加以整合，还远远不够。要有效防治民主集中制发生变异，还必须在对权力进行合理分解的基础上，通过对不同权力主体之间相互关系上作出一系列具体制度安排，使不同权力主体之间既相互协调又相互制约。加强对权力的制约，关键是加强对作为权力运作主体领导干部的制约。在党的组织体系内部，领导干部的权力运作行为不仅应受到党组织的制约，还要受到其上下级和同级的制约。强化对领导干部权力运作行为的制约，客观上要求进一步完善民主集中制的具体制度。现阶段完善民主集中制具体制度，重点是通过组织和制度创新，构建确保领导班子权力规范运行的制度体系。要进一步完善各级党委常委会的议事规则和决策程序，合理划分不同议事形式的职责权限，科学确定议事决策范围，抓住议题确定、酝酿、讨论、表决等关键环节制定规范议事决策的相关程序。要进一步推行和完善党委讨论决定重大问题和任用重要干部的“票决制”，着力健全和完善“票决”的程序和办法，建立健全与“票决制”相配套的具体完备的党委重大问题决策制度和干部人事制度，以及相关情况通报、情况反映、重大决策征求意见等方面的制度。应抓紧制定党代表参与重大事项议事决策等相关制度，健全和完善党委常委会向全委会负责并报告工作和接受监督的相关制度。要进一步强化对决策权力的制约和控制，健全决策失误责任追究制度，完善纠错改正机制。尤其应建立和完善党组织“一把手”行使权力的制度规范，在厘清其权力边界的基础上建立“权力清单制度”，设定和完善其行使权力的程序。进一步健全党务公开制度，对党务公开的内容、范围、对象、时限及其程序等作出明确规定，增强党内权力特别是决策权运行的透明度。要及时制定相关制度规范的实施细则，以增强这些制度规定的可操作性。要通过努力，使民主集中制的具体制度进一步健全和完善起来，以此来保证民主集中制的实现不因领导人的改变而改变，保证党内民主不被扭曲，集中不发生蜕变。

注释

①肖纯柏：《民主集中制是我们党最大的制度优势——十八大以来民主与集中辩证关系新探》，《党的文献》2014年第3期。②⑥⑧《邓小平文选》第1卷，人民出版社，1994年，第303、304、231页。③《毛泽东选集》第1卷，人民出版社，1991年，第278页。④⑩《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第330、332、348、327、334、321、330、335、368、335、368、328页。⑤转引自中共中央文献研究室：《邓小平年谱（1975—1997）》（上），中央文献出版社，2004年，第445页。⑦潘洪其：《薄熙来严重违纪案的沉重警示》，《北京青年报》2012年9月29日。⑨宋阳标：《巢湖原市委书记周光全受审最小受贿款项两千》，《时代周报》2009年6月18日。毛泽东：《毛泽东选集》第2卷，人民出版社，1991年，第529页。李永忠：《关于改革党委“议行合一”领导体制的思考》，《中国党政干部论坛》2002年第1期。