公民参与预算制度的设计与建构

张峰

公共预算涉及广泛的公共利益，是政府行政活动的重要部分之一。因此，作为“政府对公众的公共偏好进行有目标选择的结果”的公共预算，公民的参与具有必要性和正当性，“因为人们联合成为国家和置身于政府之下的重大和主要目的，就是保护他们的财产”。（洛克：《政府论》）一般来说，人民代表对政府财政预算行使审批权，是公众对政府活动进行约束和限制的最重要也是最有效途径。然而，公民的直接参与，却是对这一监督方式的补充和后备保证。建国以来，中国政府的公共预算过程中，在缺乏公民参与的情况下，单纯从政府角色的方向上推动善治，无法将地方民众有效地引入发展过程。这种“自上而下”的制度供应和“单向”强调政府角色的模式，很大程度上无法实现发展的良性与可持续。因此，要实现科学发展，要实现以人文本、全面、可持续的发展，嵌入民主治理内核的公民参与预算是一条优选的路径。

一、公民参与制度效应与制度设计

第一，公民参与预算制度的功能和积极效应。公民参与制度，使得公民的话语权能够在预算过程的各个阶段得到清晰、广泛和有力的表达，并通过由此形成的外部压力和适当的激励机制，促使政府官员改进服务交付和有效回应公民偏好与需求。因此，在现代政治治理中融入公民参与机制的公共预算将为建立服务导向型政府和责任政府提供最好的机会和切入点。只有通过公民参与的制度安排，普通社会公众才有机会通过影响预算过程影响政府行为。而这也确实有利于加强政府政策制定和执行的合理性、合法性。首先，公民参与预算制度成为基层民主政治建设的催化剂。公共预算不仅是单纯的技术或管理问题，其实质上更是与社会正义、公民自治和民主权利等相关的一个政治术语，是落实公民权利、实现民主治理的重要手段。预算过程的公民参与可以作为民主进程的催化剂而发挥正面作用。况且，在现行的制度架构下，公民参与公共预算作为一种“自下而上”的参与机制，有助于改变“压力型体制中”基层政府从“对上负责”的取向，逐渐转变为“对下负责”，这对于构建“服务型政府”，实现政府以人为本、关注社会民生，不断强化政府对社会利益诉求及公共服务需求的响应性，以及推动基层民主政治发展具有重大意义。其二，公民参与预算制度增加预算的公开透明度和硬约束。通过对各地区公民参与预算实践的研究发现，公民参与预算通过合意的预算程序规则的逐步确立以及预算权力在各参与主体之间的重新分配，公民参与预算过程，通过合意的预算程序规则的逐步确立以及预算权力在各参与主体之间的重新分配，触及预算决策过程的深层权力结构，改进基层政府治理机制，扭转了以往预算由政府单方面决定与执行的行为方式。公民参与公共预算通过地方政府对社会公众移交部分决策权和职责，增强了公民在地方治理中的参与性，有助于预算信息的公开化以及预算透明度的提高，缓解本地居民信息不对称和政府预算软约束问题。其三，公民参与预算制度促进公共支出结构优化和公共服务均等化。如何实现财政资金逐步退出应由市场配置资源的竞争领域，同时适当增加对政权建设、科教文卫和社保、基础设施建设等公共项目的支出，成为公共支出结构优化和公共服务均等化的基本方向。地方政府预算中的公民参与，一方面可以将社会的利益需求纳入政府财政预算的考虑范围，另一方面，也形成了對政府财政预算结构规划的一种巨大压力，从而改善地方政府的公共支出结构。通过预算重心向农业科技、教育卫生、劳动就业、社会保障、生态环境等民生相关领域逐步转移，减弱经济发展在预算支出中的比例，不断满足社会公众的真实的公共需求。

第二，以民意表达和实现为目标的参与制度设计。预算过程如何充分和准确反映公民的真实偏好和需求，成为预算制度和程序需要致力解决的最根本问题。遵循参与原则要求在预算过程的各个阶段（尤其是预算编制和审查阶段），对于预算的整个过程都应有不同的制度安排以确保公民参与能够介入，建立公民话语表达渠道并使其制度化，以使公民有机会在预算过程中表达偏好和需求，并对预算决策产生影响。1.信息披露和意见表达制度。主要是指预算目标确定阶段和预算编制过程的制度。信息披露制度是公民知情权的保障，形成公民进入预算过程的制度化渠道；表达制度是公民参与权的保障，形成公民对预算目标和预算安排意见建议的制度化表达渠道。预算编制阶段的关键问题是要实现预算收支平衡控制和预算战略排序的目标。预算分配“公共资源”和预算实现目标要受到预算总额和收支平衡目标的控制。在这个共同限制条件下，预算支出单位与预算资源控制者之间的博弈才会有较高的效率。预算编制环节，公民首先获得预算资源控制者向公众公布的预算总体收支平衡和支出限制的目标，在这种限制下通过各种方式充分表达偏好选择和公民需求。公民最关切的公共服务与设施的需求必须由公民直接提出，预算资源控制者依据公民的偏好选择表达，在预算编制过程最大程度地满足公民需求。2.辩论交涉和意见解决制度。主要是指预算审查、审议批准过程中的直接交涉制度。立法机关对包含公民偏好征询的预算草案进行初步审查、审议以及批准过程中，公民对实际项目和解决方案的意见表达将影响预算决策。这个阶段的制度安排包括初步审查过程中的预算听证等形式的直接交涉，也包括人代会审议批准预算过程中的专题辩论、质询。实际预算项目的选择和辩论交涉的重点成为制度有效的重点。此外，以结果为导向的绩效预算编制方法成为辩论交涉和意见解决制度的基本前提。清晰表达预算战略目标、工作目标、绩效目标、产出以及产出的预算项目编制方法，使得资金投入和产出结果之间的关系显性化，公民参与过程中可以方便地了解预算投入、预算目标，从而真实表达自己对于实际项目的意见建议，并影响预算决策过程。3.预算执行信息报告制度。主要是指预算过程中信息的定期披露和报告的制度。预算的执行是政府预算承诺的支付，重点强调执行效率和执行结果，通常封闭性很强。预算执行信息报告制度，定期对预算执行过程进行评价分析，并向公民定期公开、披露评价分析信息。报告内容包括预算执行率、部门预算执行率、预算绩效指标完成情况以及预算执行过程中存在的问题，综合反映预算单位年度部门预算管理水平，提升财政资源配置的功效。通过披露报告制度，公民可以实时观测跟踪预算执行过程，客观上起到激励、督促预算单位执行预算的效率。4.回应和救济制度。主要是指预算过程的评估和控制阶段的制度。公民借助预算执行结果的评价，对政府预算绩效进行合理评估和判断。当公民对政府预算执行服务交付不满意时，他们应该有适当的渠道寻求补偿和救济。通过回应和救济制度，追究预算结果未达成的责任，使政府受托责任真正落实；要求政府对导致预算执行不顺利的因素进行研究，从而对不合预期预算目标的公共服务行为进行必要的补救。5.公民参与制度的支持系统。①“公民参与—话语表达—正向回应”的反馈链。预算过程可以看作是政府公共服务交付过程。在传统交付体制下，公民只是消极地“等候”公共部门的服务交付，并主要反映政府主观偏好和意志。支撑公民参与制度的反馈链要求致力于促进公民话语权在预算过程中的表达，并影响预算决策。反馈链的正向流动主要取决于政府的积极回应，从而有效支撑公民参与制度。②预算公开制度。预算的公开透明包括预算全过程信息的披露，也指公民能够轻易获得对公民参与有意义的预算信息，且能很好理解获得的信息。值得注意的是，以结果为导向的绩效预算管理也会促使公民更易参与预算过程。结果导向的预算文件的公开倾向于促进公民对于预算过程的参与，还可以作为一项重要的激励或压力机制，促使政府和公共机构必须严肃面对公民的抱怨和建议，更好地回应公民的偏好和需求。③公民民主意识氛围。包括公民的主体意识、民主意识和参与意识。立法机关、行政机关应该加强这方面的宣传教育，使公民参与的社会氛围随着社会经济的发展、民主政治的推进和公民文化素质的提高而不断增强，从而形成积极的公民参与精神，激励公民更好地介入公共事务。

二、公民参与预算制度的建构：以人大制度为中心

在当前的政治体制改革中，如何在广阔的地方政府预算体系中构建起公民参与的各种制度，是加强地方政府治理、提供地方政府政治绩效的重要途径。从当前中国政府的实践来看，以地方政府为改革实践平台、以人大主导为构建方向、以法治为基本目标追求，是政府预算中公民参与制度建构的一个重要探索。

第一，制度供给方向：由地市级向乡镇“自上而下”的集中辐射。改革开放以来，地方政府的制度创新，是中国改革开放以来经济和社会发展的重要动力，形成了具有中国特色的改革尝试，即地方政府在中国超大规模国家背景下“摸着石头过河”的尝试和努力机制。这种“地方政府通过创新获得收益并承担相应后果”的改革实践，一直方兴未艾，并且辐射到超越经济发展的其他领域的改革之中。在各地公共预算改革的尝试中，虽然公民参与的公共预算的形式各有不同，但都不约而同地将试点层面选择在了基层的镇、街道、区。毕竟公民参与公共预算涉及一些制度创新，需要决策者对制度供给的整体构架做出全盘性和前瞻性的思考。相较于此，基层对于制度供给的需求更加务实，主要来源于经验式的、直接问题导向的冲动，一般不太会着眼于制度丛和制度链的设计。况且，公民参与公共预算的改革与官员政绩需求的联系性不强，操作起来比较繁琐，并会相对多地耗费行政成本。

第二，制度供给载体：人大制度框架是公民参与预算的主渠道。在具体的实践中，推动公民继续参与预算需要搭建有针对性的平台或渠道，而在人大制度框架下公民参与预算，这是保证中国公民政治参与有序扩大的根本路径和主渠道。一方面，由于人大具有法定的预算监督权，同时人大作为权力机关担负着代议的职责，公民参与预算改革纳入人大制度框架，不会对现有法制体系和权力格局带来直接的冲击，另一方面，人大出于增加自身权威的考虑，以其为主导开展公民参与公共预算改革，人大将会是改革坚决的拥护者和实践者。更何况，在利益多元化的社会中，间接选举产生的人大代表（地级市以上）已经越来越难以充分表达公众的不同利益要求。面对经济转型中的突出问题和人大监督职能的虚化，将代议制民主与公民直接参与相结合，在预算决策与执行过程中引入公民参与，充分倾听社会公众的呼声，并以公民参与预算过程有效激发人大监督活力，已经成为经济社会快速变革时代的必然选择。此外，公民参与公共预算的改革，确实能够通过政府与公民的对话，将政府预算决策的压力部分分散到人大及其背后的社会领域。所以，以人大制度框架为载体，依法行使公众参与预算权利，是提升中国公民参与预算水平的根本保障。当然，现行人大制度还有拓展的空间，立足于改变“人大弱，政府强”的格局，实现人大制度自我完善，加强对预算权力的制约和监督，才能使公民参与预算更有生命力。

第三，制度供给空间：法律法规与公民参与意识。在多种因素的共同作用下，地方公民参与预算实践取得了较快进展，多种多维度公民参与预算形式的出现，有利于满足公众的知情权、监督权、建议权乃至于决策权，加强了预算监督的科学化和精神化。但不可回避的是，多地区的实践中公民参与的深度与广度、综合效果还存在着一些问题，如社会公民参与意识的薄弱、主观认识包括主观能力上的不足或偏差、法律法规的缺乏。

一方面，建国以来经济条件、政治体制、社会环境和文化意识条件等因素的限制性作用，决定了公民参与意识的薄弱和公民参与能力不足，使得預算的参与性和监督力度不足。另一方面，公民参与预算的制度安排尚游离于既有法律制度框架之外，缺乏法律法规保障和上级政策支持；公民参与对预算决策的影响仍没有做出有效的制度安排和保障。

通过明确公民参与预算结果的应用，将公民意见纳入决策过程，使公民由预算事务的“黑箱”中真正走到预算事务的“看台”甚至“舞台”上，使公民社会的“声音”能够清晰有力地传递给预算决策者。从制度激励上提高人大预算监督权的主体责任感和积极性，使人大代表密切联系社会，深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智，充分利用公民（间接或直接）参与预算监督激活人大监督职能。这不仅是坚持和完善人民代表大会制度的内在要求，而且是预算法律监督的客观需要。

第四，制度运行体系：由党委、政府、人大构建的良性闭合制度环。预算不仅是一个财政问题，更是一个治理结构的问题。国家权力如何横向与纵向分配？人权、事权如何与财权相匹配？如果说，在以往单向的预算决策模式中，预算是依靠非正式制度来组织其在党委和政府众多领导之间的资金分配。那么，在打破预算“黑箱”，允许公民参与到预算决策过程的前提下，如何处理人大与党委、政府的预算角色关系就成为一个关键性的命题。因为，如果这个命题无解，公民的预算参与就不可能被真正地尊重和实施。

公民参与预算，既满足了公民意识觉醒下公民对公共事务参与的愿望，又培养了公民参与民主的能力和意识，推动了基层民主的实践。预算的公民参与制度应是立足于以人大制度为载体，嵌入以直接民主来提升制度张力。值得强调的是，公民在预算过程中的参与也使得人大预算监督权无法停留在原有的应然状态。人大预算审查与监督中需要有公民的广泛参与，公民的广泛参与又从制度上给予人大更多的“权力自信”，完善了人大审查批准预算与监督预算的执行，使人大在公共预算监督中发挥其本身该具有的作用，从而使得人大摆脱“橡皮图章”的局面，真正实现监督政府预算的最重要的权力主体。

此时，《预算法》修订正如火如荼展开。修订后的《预算法》能否为公民参与预算提供更加细化的制度保障，值得期待。

（作者单位：上海交通大学）