政治生态重构亟需国家廉政体系

朱春奎

腐败是当前世界各国政府和公众普遍关注的重大问题。官场边腐边升的现象更是毒化了政治生态，客观上导致了“官场逆淘汰”。治理与防范腐败的国际经验与中国实践表明，与腐败作斗争是一个复杂的博弈过程，反腐败的根本措施是制度建设，即建设现代国家廉政体系。中国特色国家廉政体系建设的核心在于通过有效的透明革命与监督革命，解决在权力不对称和信息不对称情况下如何实现国家治理现代化的问题。

政治生态重构的根本措施是建设现代国家廉政体系

国家廉政体系犹如一座希腊神庙，有十一根由机构和规则组成的制度支柱支撑着这个神庙大厦，这些支柱包括通过自由而公正的选举产生的立法机构、拥有解决利益冲突规则的行政机关、独立的司法机关、可以审计所有公共账目并公开发布审计报告的审计机关、拥有高标准的公共服务道德准则的现代公务员制度、拥有不良行政行为处理权的议会监察专员、拥有完善的反腐败机构和监督机构、能够自由获取公共信息的新闻媒体、拥有言论自由的公民社会、鼓励公平竞争的私人部门、可以提供有效司法协助的国际行动者。这座神庙的地基是深入公众内心的廉洁意识和廉洁价值观。这十一根制度支柱相互依赖，缺一不可。

腐败是一个与国家治理密切相关的问题，国家治理体系与治理能力现代化意味着合理运用公共权力，公平分配公共支出，有效利用公共资源，增进和扩大公共福利。反腐败的重点是从深层次推进政治体制改革，铲除滋生腐败的体制温床，堵塞诱发腐败的制度漏洞，使腐败变成“高风险” 、“低回报”的行为。中国特色现代国家廉政体系建设就是依靠整体推进的方法解决腐败问题，必须有关于体制机制缺陷的综合评估。

现代国家廉政体系建设的主线是制度建设

新中国成立以来，我国国家廉政体系的演进经历了初步建立、遭受重创、逐步恢复、形成特色、不断完善的历史过程。改革开放以来，我国的国家廉政体系主要经历了以下三个阶段：

第一阶段从十一届三中全会召开到邓小平南巡讲话，在经济改革和发展商品经济的背景下，这段时期的反腐倡廉工作的重点是恢复计划经济体制下的廉政制度体系，并在新形势下做一些初步的探索。从1984 年7月到1992 年6 月中共中央和国务院先后发布了近十个文件抑制党政领导干部以权谋私的腐败行为。国家廉政制度建设取得初步成效。

第二阶段从邓小平南巡讲话至十六大召开，在市场经济条件下以制度体制建设推进反腐廉政建设。在与腐败作斗争的过程中，我国逐步摸索出了一条社会主义市场经济条件下的廉政建设和反腐败工作之路。这段时期国家廉政体系建设在以下几方面有新的突破：一是国家公共机构的透明度逐步增强。二是政府公共采购行为开始规范化。三是国家廉政制度建设快速发展。1993年1月，中纪委、监察部开始合署办公。在继续加大教育、惩治力度的基础上，党的十五大又提出“标本兼治”的思路，逐步加大制度预防的力度。

第三阶段是十六大以来，以制度的完善与创新为主的反腐廉政建设，不断完善。十六大以来党在反腐败斗争和国家廉政建设方面的一个显著特色，就是形成了一个以制度治腐为主轴，融教育、制度、监督与预防、惩罚于一体的多途径联动、防惩结合的国家廉政体系。当前，廉政支柱不断丰富和扩大，民营经济部门、公民社会、新闻媒体（特别是网络媒体）以及国际社会在反腐败中日益发挥作用。

新中国成立尤其是改革开放以来我国国家廉政体系的演进表明，我国的国家廉政体系经历了由廉政支柱单一到支柱健全，廉政制度由不成熟到成熟、完善并且系统化的历程，廉政制度建设正如一根主线贯穿于国家廉政体系建设的历史过程。

现代国家廉政体系建设的必由之路是透明革命与监督革命

反腐败的根本措施是制度建设，核心是要解决在权力不对称和信息不对称情况下如何约束国家的“掠夺之手”，而充分发挥其“公共服务之手”。所谓权力不对称性，指的是公共权力和制约、监督公共权力的力量的不对称性；所谓信息不对称性，指的是由于腐败隐秘、敏感特性而造成的腐败者和反腐败机构所掌握的信息的不对称性。解决权力不对称性问题需要“透明革命”，即公共信息必须依法全部披露；解决信息不对称性问题需要“监督革命”，即公共权力必须受到各种制衡和監督。

建设现代国家廉政体系需要强化人民代表大会对财政预算的监督作用，加强审计机关在反腐败工作中的独立性和权威性。目前存在的问题是各级人民代表大会会期短，议程多，代表兼职情况多，缺乏对财政预算进行专门审查的时间和精力，而各级政府、各类机关财政执行相对随意，特别是大量体制外资金的混乱运作，成为滋生腐败的重要源头。强化全国人大及地方各级人大对财政预算审核、批准、监督的作用，加强审计机关在反腐败工作中的独立性和权威性是中国特色国家廉政体系建设的必然选择。

建设现代国家廉政体系需要强化重视发挥民营经济部门和公民社会对公共权力的制约力。民营经济部门是现代国家廉政制度体系的重要廉政支柱，只有实行反垄断、反不正当竞争的政策，取消不合理的市场准入门槛和歧视性政策，鼓励自由、公平的竞争，民营经济部门才能远离商业贿赂，消除公共采购中的行贿动机。在市场经济高度发展的今天，国家廉政体系建设还需要积极发挥公民社会监督腐败和营造健康舆论环境的作用。

建设现代国家廉政体系需要加强反腐败领域的国际合作。国际社会构成了现代国家廉政制度体系的外部“廉政支柱”，而促进反洗钱、贪官引渡、资金返还的双边或多边法律援助协议构成了国际合作机制有效运转的核心规则。当前中国进行反腐国际合作，最重要的内容是加强对腐败犯罪的国际调查与审判的合作，吸收发达国家预防和惩治腐败的成功经验。

（作者为复旦大学国际关系与公共事务学院教授）

责编/徐艳红 谭峰（见习） 美编/李祥峰