“人”是新型城镇化发展的关键

高敏 王豫刚

新型城镇化贵在突出“新”字、核心在写好“人”字，要以着力解决好“三个1亿人”问题为切入点。

城镇化是我国发展的重头戏。不仅是因为与美国城镇化率达到90%、韩国达到80%等的现实差距，更因为城镇化背负着扩大内需、拉动增长的重任。

2014年9月16日，中共中央政治局常委、国务院总理李克强在推进新型城镇化建设试点工作座谈会上强调，我国经济保持中高速增长，必须用好新型城镇化这个强大引擎，并指出，新型城镇化贵在突出“新”字、核心在写好“人”字，要以着力解决好“三个1亿人”问题为切入点。

城镇化“短板”

新型城镇化是一个综合载体，不仅可以破解城乡二元结构、促进农业现代化，而且有助于扩大消费，释放更大的内需潜力。

当前，我国城镇化正处于加速发展的关键时期，2013年，城镇化率已达到53.7%。从全球的城镇化发展规律而言，当一个国家的城镇化率超过30%以后，将会进入到加速过程，直到70%左右完成；随着外界环境的变化，城镇化必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段。

再者，规模庞大的农民工阶层参与到我国城镇化过程中，他们与既有城市居民间的“城市二元结构”矛盾日趋突出。有关统计表明，在2.6亿农民工中，大约有1.59亿在城市工作半年以上的农民工及其家属处于“半市民化”状态；绝大多数农民工没有充分享受到城镇的公共服务和社会保障。在城乡二元结构还没解决的情况下，又出现城市二元结构，使得我国社会问题更加复杂。

随着经济结构变化和农业生产率的提高，我国农村需要转移的就业人口较多，但在乡镇层面，工业化与第三产业发展不足，没有足够的就业岗位，大量剩余劳动人口转向较大城市寻求就业机会，这是形成城市二元结构主要的原因之一。同时，就业岗位不平衡也导致了我国城镇化进程缓慢，主要是沿海等经济发达地区就业岗位多于欠发达的中西部地区，导致中西部的农民向沿海等地区转移，也引发了春节交通问题。

“如何使农民享受与城市居民同等待遇，这里面有两个难题：一是，住房问题，从1978年到现在，增加了近35%左右的居民，相当于5亿人左右，按每三口之家一套住房来算，就需要一亿多套住房。城市住房短缺也是导致房价高居不下的原因，数量少买不上，价格高买不起，这是制约城镇化发展的一个重大难题，所以，农民进入城市，解决住房问题非常困难。”艾丰经济发展研究院院长艾丰向《中国经济信息》记者解释道，“二是，公共服务问题，医疗、教育、养老等问题比较棘手，政府财力欠缺难以一下子解决，所以解决这两个问题过程相当困难，并且需要相当长的过程。”

艾丰认为，城镇化应该是城市与农村两方面的问题：“在农村出现的问题就是‘3861部队，只剩下老人儿童妇女在进行农业，所以，农村需要提升，就要进行农业现代化。而农业现代化为什么难以解决，因为第一，中国的城乡二元结构，特别是农村体制问题，不利于市场化和现代化。农民规模太小，但现代化需要一定规模；第二，农村的土地是进入不了市场的，不能进行买卖的，只有国家进行收购，才能进行交易”。

“也就是说，一是规模小，二是，体制制约了城乡要素的流动。农村现代化，既需要规模，又需要外界要素、资本等投入，但农村的体制又制约了这些要素的流动。所以必须解决这两个问题，农村现代化、农业现代化才能发展，才能改变农村的面貌。”艾丰对《中国经济信息》记者表示。

实际上，这三个问题是城镇化发展中的大问题，农民进入需要就业岗位以及公共服务，同时，农村也需要发展。“这三个环节缺一不可，并且短期内看不出成效，所以说，城镇化不能只追求速度，也需要看重质量。需要在稳妥中寻求速度。要稳妥，也就是要这三个环节平衡。工业发展太快，农业支持跟不上不行；人口转移太快，服务跟不上也不行。这是一个需要互相匹配的一个过程。三个方面的任务单个解决已经比较困难，还需要相互匹配，这也就导致城镇化发展更加困难。”艾丰说。

同时，人口过于向大城市集中，城市规划和建设盲目向周边扩延，带来了“城市病”。近年来，污染加剧，交通拥堵、房价高企等弊端在一些城市日益突出，制约了城镇化健康发展；同时还出现了诸如土地城镇化快于人口城镇化、破坏城市文化和历史等现象。为此党中央在制定“十二五”规划期间提出要进一步提高城镇化的质量和科学发展水平。

科技、文化、旅游、工业、物流五大因素的进步有助于城镇化质量的提高，然而前路仍存资金、土地以及城市病“三座大山”，进一步创新思路，走中国特色新型城镇化道路才是解决之道。

四举措助推城镇化

我国城镇化正处于关键阶段，需要积极推进，但又不能急于求成。要按照新型城镇化的要求，既要抓住五方面的驱动，又要制定好新型城镇化中长期发展规划。

金融是现代经济的核心，在市场化资源配置中起着重要作用。产业化、城镇化离不开金融信贷的支持，而资金一直是阻碍城镇化发展的绊脚石之一。

城镇化需要大量的资金投入，以一个农民人口市民化需8万元计算，现有的2.6亿农民工，就需要20多万亿元。完全靠政府投入不现实，完全靠市场融资也不可行。一方面，有专家建议可将有关项目按非经营性和经营性分类，前者的主要资金来源以财政资金或城镇化建设债券投入为主，而后者的投资主体可以是国有、民营、外资等。另一方面，要让农民变市民，农民还必须有钱。除通过土地流转、务工等增加收入外，很重要的是必须依法进一步改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。

此外，城镇化需要大量的土地，通过土地整理，统筹使用城乡土地，是解决城镇化进程中土地问题的重要途径，关键是要尊重农民意愿，保障农民的合法权益，避免出现农民“被动上楼”、耕地“占优补劣”等现象。

同时，城镇化是人口持续向城镇集聚的过程，城镇“可接纳”、“有就业”、“能融入”都是解决问题的关键因素。分析人士建议，未来的城镇化要在东部地区和有条件的中西部地区逐步打造更具国际竞争力的大城市群，对于人口分散、不具备城市群发展条件的区域，应该重点发展小城镇。

城镇化客观上是一个农村人口逐步减少的过程，但决不能以牺牲农业和粮食生产为代价，要依托大户、工商企业等，通过土地流转、土地入股、农民变农业工人等方式，来增强农业的效益和吸引力。同时，还应通过制定优惠政策，吸引城镇优秀人员进入农村，实现城镇化和农业现代化相互协调、同步发展。