公民监督权：法律视域下的公民参与

章瑛

我国廉政法律监督体系由国家权力机关的监督、国家行政机关的监督、检察机关的监督、民众监督和党的监督构成。同时，我国《宪法》第二十七条第二款规定：一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。这一依靠群众的基本原则也显示了民众监督的重要性。根据中纪委公布的反腐数据，2013年接受信访举报195万多件次，检举控告122万多件次，立案17万多件，这一数据体现了民众反腐监督的巨大力量。

首先，在法理学理论中，权力的产生是公民对于自身权利的部分让渡。卢梭认为，在社会契约制国家中，最高权力属于全体人民，人民是国家主权的主体、拥有者和行使者，而政府是公民和主权者之间的中介。主权赋予政府以权力，政府则是主权者为人民设立的公共事务机构，是主权者的执行人，代表人民行使主权的某些职能。政府是人民的仆从，人民可以限制、改变和收回政府官员权力。从这一理论也解读出公民对于政府具有监督的权利，因为政府是人民设立的公共事务机构，其工作人员只是具体的执行者，作为主人的人民有着当然的监督权。

在腐败中，人民让渡的权利所组成的公共权力变成了执行者的特权，人民委托的权力异变为人民的对立物，使人民反而丧失权利。公民监督是公民应有的权利，其本质是保证公民所出让的公权力真正为其公益目标服务。由于公民监督并没有国家强制力作为后盾，这就使得监督效力大打折扣，难以与公权力抗衡，在监督效果上难以达到惩治的目的，而是要求助于其他公共权力部门来解决，若是这些部门怠于尽责、渎职的话，在这样的情况下，公民监督失败的概率会大大增加，甚至可以说是摆设。

因此，我们迫切需要给公民监督以法定的、具体的权力作为支持。要实现这种支持必须以法律作为后盾，也就是说，从立法源头上肯定这种监督权。那么，在我国现有的法律体系中有无相关的规定呢？在现阶段已发布的有关公民监督权的法律规范比较分散和凌乱，尚未形成相互协调统一的体系，存在权责不清、缺乏透明度等现象。

其次，公民监督权的法律依据。《中华人民共和国宪法》第四十一条规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。这一条含有两层含义：其一，公民对于任何公职人员的行为都有批评建议权，其二，对于公职人员的违法失职行为才能申诉、控告或检举。但《宪法》对于公民监督权的规定是抽象的、概括的，真正要把这些规定落到实处，还是要靠具体的法律与法规来保障。

例如：《刑法》第二百五十四条规定了报复陷害罪，即国家机关工作人员滥用职权、假公济私，对控告人、申诉人、批评人、举报人实行报复陷害的，处两年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处两年以上七年以下有期徒刑。本条规定是《刑法》对于公民实施监督权的兜底保障。根据我国宪法和有关法律的规定，控告权、申诉权、批评建议权以及举报权是公民的重要民主权利。因此，对控告人、申诉人、批评人、举报人进行报复陷害，就是对公民民主权利的严重侵害，应当依法予以惩处。

此外，《行政诉讼法》规定了“民可告官”，当公民的权益受到行政行为侵害时，可以通过诉讼进行救济。这种救济某种意义上也可以理解为对于廉政的监督，只是这种监督权必须在《行政诉讼法》的规定范围内进行，所以监督的力度有限。因为《行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。我们注意到，法律的规定是侵犯原告自身的合法权益才能诉讼，若是他（她）人的或国家与社会的利益是不属于受案范围的。显然这样的规定让公民的廉政监督力度不大，《行政复议法》的规定亦如此。

如何让监督权落到实处，笔者认为有三条路径：

一是用立法的形式确立为了社会利益和公共利益的复议或诉讼，扩大“民告官”的案件受理范围。比如，某公民发现政府官员因腐败而行政不作为，他可以依法提及行政复议或行政诉讼；二是有必要设立《反腐败法》，并在其中用一章节专门规定公民监督权，可以学习新加坡的做法，把涉及公民监督权的分散的立法内容，编撰在一起，补缺补漏，赋予公民有形的且可实现的真正意义上的监督权；三是建立和完善信息公开制度。监督的前提是知情，没有知情监督便无从谈起。政府接受人民的监督，就要实现信息公开，尽管我们现在有信息公开制度，但一些官员通常喜欢封锁对其不利的消息，使公民不能够及时了解事情真相。这样做的结果使公民监督由于缺乏足够的信息，被监督者对于民众来说是盲区，信息不对称，直接影响民众监督权的实现。

最后，辩证地看待网络舆论监督。近年，公民网络反腐风生水起，从陕西“表哥”杨某，到广州“房叔”蔡某，再到重庆“色男”雷某等纷纷落马，让公众网络监督惊艳登场。其中，最令人感慨的是“表哥”杨某，从事发到下马仅仅用了半个月的时间，速度之快令群众称快，让老百姓体验到扳倒贪官的快感。

正当网民沉浸于此种手段“打老虎打苍蝇”时，备受网民追捧的大V们，如：秦火火、立二拆四、薛蛮子等，随即又纷纷倒下。这不得不让我们思考一个问题：如何正确行使民众的网络监督权？

笔者认为，从政府的角度而言，对网络舆论监督进行规范与引导，如：构建议程设置，培养意见领袖，设置把关人等；从民众的角度而言，要提高自身素质和责任意识，不发布虚假、错误的言论和信息，要对不负责任的、虚假的信息勇于提出批评。

网络监督在揭发腐败行为的同时，可能伴随着侵害或非法获取公民个人信息的问题。非法获取公民个人信息源于《刑法》修正案（七）的规定：窃取或者以其他方法非法获取公民个人信息，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。由于刑事立法对此条罪状规定的伸缩性，造成在司法实践中法官对于非法获取公民个人信息罪的内涵可以任意延伸或拓展，随意性大。比如说，人肉搜索他人的隐私，是否属于非法获取呢？若是，公民的监督权必然虚化，若不是，公民的隐私权何在！

因此，我们在立法中必须明确“什么是公民个人信息”、“什么是其他方法获取”以及“何谓情节严重”，平衡好网络监督和保护公民隐私权的关系。如果不切实际地对网络舆论监督作出立法性限制，将会误伤网民，甚至葬送网络对于廉政的监督作用。

总之，对于公民监督而言，当前的主要问题是没有一套成形、完善的制度，在公民监督方面，存在较为严重的缺位现象，存在较大的制度空白。现有的一些涉及公民监督的内容，往往过于原则而难以落实或范围太窄不能达到监督的目的。因此，我们要尽快建立一整套清晰、完整的公民监督制度，这将有助于实现监督工作制度化和规范化。