专题询问：于“有声”处听惊雷

邵中　程远远

专题询问是近年来各级人大改进和加强监督工作的积极探索。省人大常委会结合审议决算、审计报告和食品安全议题，多次组织开展专题询问，为探索监督工作有效途径积累了有益经验。

自2011年9月，浙江省人大常委会就2010年度财政决算报告首次开展专题询问，这一崭新的监督形式随之进入公众视野，成为人大监督工作的一大亮点。

有法可依，有章可循，专题询问合法合情合民意

2010年6月全国人大常委会首次开展专题询问，一时间宛如“风乍起，吹皱一池春水”。

根据宪法及有关法律的规定，各级人大及其常委会对“一府两院”行使监督职权。监督法明确规定了各级人大常委会的7种监督形式，其中询问和质询是法定的监督形式之一，是人大常委会组成人员向相关国家机关询问、了解相关情况的一种法定形式。询问权是法律赋予人大的一项重要监督权力。专题询问正是在各级人大及其常委会监督工作力度不断加大、形式不断丰富和完善的大背景下出现的。

专题询问又不完全等同于一般询问。作为一般询问的拓展和延伸，专题询问具有议题更突出、组织性更强、集中性更高、公开性更广等特点，是完善人大监督工作方式、增强人大监督工作实效的有利途径。

人大监督一直被诟病“柔性多于刚性”、“支持大于监督”，人民群众对刚性监督充满期待。随着我国社会经济发展和民主政治推进，人大监督逐渐焕发出新的活力，一度成为“睡美人”的询问、质询、特定问题调查、备案审查等强有力手段渐渐激活。

据不完全统计，自全国人大常委会举行首次专题询问以来，专题询问便在全国范围内成“燎原”之势，浙江、安徽、福建、湖南、湖北、重庆、上海、贵州、河南、四川、山东、广东、广西、陕西等全国绝大多数省、自治区、直辖市人大常委会先后尝试专题询问，并持续多次开展。

2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对人大监督工作明确提出：“通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。”人大监督迎来了新的春天。

围绕中心大局，关注国计民生，内容掷地有声

“部分政府主导项目超概算投资、招投标不规范，一些部门违规使用专项资金，出现这些年年查年年犯的老问题的原因是什么？”

“采取什么措施使‘三公经费的使用更加公开、透明、规范，如何进一步压缩‘三公经费的支出？”

这是在浙江首次专题询问会上代表们的铿锵提问。财政预决算体现着政府活动的基本方向，关系经济社会发展大局。浙江省人大常委会确定就财政和审计工作开展专题询问，体现了问大事、询大局、紧盯重大主题的取向。

“对约占总量20%的来自我省沿岸海域和江河等陆域开放性水域水产品的质量安全，采取了哪些措施加强指导和监督？”

“如何对农业种子、化肥、农药等生产经营环节加强监管？”

“经过蒙牛事件，如何加大临近保质期食品的监管力度？”

这些提问围绕食品安全，让人感受到浓烈的民生情怀。省十一届人大常委会副主任王永明说：“这些年来，人民群众对食品安全更为关心，食以安为先的要求更为迫切，人大代表对此高度关注。”围绕涉及群众切身利益的热点难点问题开展专题询问，能引起社会的广泛关注和政府的高度重视，有利于切实增强人大监督实效。

“我省提出，到2015年全省97%的老年人享受居家养老服务，下一步将采取哪些措施保证目标任务的实现？”

“我省‘十二五以来对养老服务体系建设每年的财政投入有多少？支出结构如何？下一步有什么打算？”

随着浙江人口老龄化进程的加快，社会养老服务需求更为迫切，养老服务体系建设和服务水平的提高成为社会普遍关注的热点问题。直指社会热点，成为我省人大常委会第三次专题询问的题中之义。

全国十一届人大常委会委员长吴邦国曾经指出：“实际工作中需要解决的矛盾和问题会很多，但关键问题往往也就那么几个。抓住了这些要害，就牵住了‘牛鼻子，就能以点带面、举一反三，起到事半功倍的效果。”

专题询问不是“探讨式”层次的问，不是“请教式”形态的问，不是“查阅式”功能的问，而是国家权力机关依法进行的监督性的庄严之问。这些问题是党委需要推动、政府需要着力、群众需要结果的，如能得到解决，势必全面推进当地经济社会发展。在浙江省人大常委会开展专题询问的具体实践中，慎重选择询问议题，牵住了“牛鼻子”，在一些“促一促、推一推”就可以解决的突出问题上实现了突破，得到了代表和广大人民群众的赞许。

有备而问，严肃应询，形式多有创新

食品安全专题询问结束后，社会的普遍评价是委员们的提问抓住要害，很有针对性；应询部门负责人的态度诚恳，所作回答有对策、有措施，专题询问会开得富有成效。时任分管副省长在表态发言中说，省人大常委会开展专题询问，是依法履行职能、督促和支持政府依法行政的重要举措，是对全省食品安全工作的极大促进和推动。

为使食品安全专题询问的主题更加集中、监督更有深度，省人大常委会采取省、市、县三级联动开展食品安全“一法两规”执法检查，深入挖掘食品安全工作存在的问题；在此基础上，考虑到食品安全涉及面广量大，本次专题询问抓住食品安全工作的关键环节确立了五个方面的重点。

在具体询问题目确定过程中，省人大教科文卫委员会多次召开不同类型的调研座谈会，梳理近年来省人大代表提出的相关议案、建议和群众来信来访情况，分别通过书面和网络形式向全省人大代表和普通群众发放调查问卷，及时与省政府及有关部门、省人大相关专（工）委就专题询问的具体事宜进行沟通，研究协调询问方式、要求，反馈各方意见和建议，从而使委员们在专题询问时所提问题更有针对性、更具专业性。

创新是人大监督保持活力的重要法宝。在首次专题询问活动后，省人大常委会及时总结完善工作方法，在组织开展食品安全专题询问中，组织形式、问询互动、问题设计等方面作了改进，有了创新。一是在听取相关报告后，改变以前“先审议后询问”的做法，变为先专题询问再安排分组审议，加深常委会组成人员对食品安全工作情况的了解；二是在提问和回答过程中，增加了追问和现场提问环节，有点“真刀真枪”的味道。事后一位市人大常委会领导笑称，人大监督总不能处处评功摆好，专题询问不是为难政府官员，大汗不让你出，但也要让你出点“小汗”。

相较于前两次，社会养老专题询问在提高人大监督透明度、充分利用媒体舆论方面又迈出了一大步。在编制简报、开展主流新闻媒体专题报道的基础上，本次专题询问会首次实现了网络视频直播，吸引了更多的社会关注，同时对问答双方也提出了更高的要求，整体提升了询问质量。此外，专门安排了半个小时的自由提问时间，进一步丰富了询问形式。

不流于形式，不走过场，“纸上权力”转为实实在在的权力

“要进一步提高质量和效果，充分发挥专题询问建设性和促进性的作用，防止流于形式，防止走过场”。十二届全国人大常委会委员长张德江对专题询问提出明确要求。

专题询问始于问，但人大监督工作并不止于“答”，目的是支持和促进政府改进工作。如果“问”后工作不扎实，效果出不来，专题询问的优势就成了走过场的民主秀。这已经成为所有开展专题询问的地方人大常委会的共识。

当前省人大常委会基本形成了“后询问”制度，即汇总梳理询问（审议）意见，转请“一府两院”研究处理；限期要求政府反馈整改落实意见；加强跟踪督办，促使“一府两院”把答应和许诺的事情办理好，努力把专题询问的优势转化为实实在在的监督成果。食品安全和社会养老专题询问均要求省政府在3个月内书面报告整改情况。

比如，委员们在食品安全专题询问中问及关于监管体制无缝对接和市县机构改革、职能调整问题，时任省食安办常务副主任、省卫生厅副厅长徐润龙从明确监管职责、强化社会监督、推进机构调整等方面作答。从省政府提交的整改落实意见报告显示，省食安办人员调整基本到位，并于2012年11月1日全面开展履职。跟踪检查继续把食品安全监管体制机制建设作为重点内容，督促省政府以新一轮食品安全监管体制改革为突破口，完善监管责任体系和责任追究制度，进一步推进食品安全管理水平。

对人大而言，开展专题询问，提升人大监督的刚性，是加强监督工作的有益尝试。有专家评论说，这种贯穿于专题询问工作全过程的发现问题、改进工作直至解决问题、跟踪落实，较好地体现了监督的实效。

对广大人民群众而言，开展专题询问并通过媒体进行直播，有助于增强公民的民主意识、权利意识，激发大家关心、参与国家政治生活，可谓是进行民主与法治教育的一个生动平台。

对“一府两院”而言，接受专题询问既是压力也是动力，有利于增强其接受人大监督的意识，增强责任感和使命感。同时，政府形象的正面展示和阳光行政，有利于消除民众对政府的误解和隔阂，提高政府公信力。

在省人大常委会的带动示范下，各地市人大常委会也纷纷跟进。2011年，杭州市人大常委会就市政府蔬菜农药残留监管工作首次进行专题询问，台州市人大常委会对水环境整治工作开展专题询问。之后又陆续有温州、嘉兴、衢州等地开展了专题询问。其中，杭州和衢州市分别出台了《杭州市人民代表大会及其常务委员会询问和质询办法》和《衢州市人民代表大会常务委员会专题询问暂行办法》。

省人大机关课题组的调查显示，有90.5%的市、县（市、区）人大认为询问效果很好，专题询问已成为浙江省各级人大完善监督形式的重要举措。

不断总结完善，勇于探索实践，切实提高监督实效

“要进一步提高专题询问的质量和效果，充分发挥推动政府有关部门改进工作的重要作用。”茅临生副主任对开展专题询问工作提出了要求。

与其他监督方式一样，专题询问能否有效地发挥好监督作用，关键取决于监督的质量和内容。科学选择议题、精心制定工作方案、深入开展调查研究、细致搞好沟通协调、严格落实问后整改是搞好专题询问的几个关键环节。

开展专题询问是一项创新性的工作，仍需要更多政治智慧和实践经验。鉴于目前法律对询问的规定较为原则和笼统，缺乏详细具体的可操作性的依据，实践中难免出现随意性。因此，有必要以法律法规的形式确认专题询问的法律地位，界定询问内涵，明确询问的法定人数、形式要件、内容要求、具体程序、答复机关和人员等具体内容，促进专题询问制度化、规范化和常态化。

《中国人大》杂志曾经评论温州市人大常委会通过网络直播专题询问为“一大创新”。实践证明，专题询问的公开度，对询问的监督实效具有很大的影响。视频直播无疑是防止专题询问走过场、流于形式的有效手段。有专家说，今后，应建立更加规范的询问公开制度，允许公民旁听询问、加大媒体宣传力度、官方公布询问和答复情况等做法需要得到进一步落实。

摄影 蔡荣章