预算审查：让阳光照亮“钱袋子”

周兴武+范瑗瑗

财政收入取之于民，用之于民。审查和监督财政预决算，是人大发挥监督职权的题中应有之义。浙江省人大及其常委会认真履行法定职能，与时俱进为百姓管好“钱袋子”，积累了诸多民主理财、科学理财的“浙江经验”，有力地促进了全省经济社会的健康发展。

财政预算不仅关系到国家活动的范围和方向，而且关系到国民经济和社会各项事业的发展。财政预算监督工作做好了，某种意义上说，就抓住了人大监督工作的“牛鼻子”。

一直以来，浙江省人大及其常委会认真贯彻实施监督法、监督条例以及浙江省省级预算审查监督条例，在创新监督方式、拓展监督范围、增强监督实效等方面进行了一系列有益探索。

党的十八大和十八届三中全会的召开，为做好新时期人大财政审查监督工作指明了方向和重点，提出了新的更高要求。以建立政府全口径预算决算体系为目标，以强化支出预算和政策审查为重点，以创新人大财政审查监督方式为抓手，提高审查监督实效，切实为全省人民管好政府“钱袋子”，正成为新时期浙江省人大及其常委会财政审查监督的目标和方向。

蹄疾步稳，探索建立全口径预决算体系

2014年1月16日，是浙江省十二届人大二次会议开幕的日子。细心的人大代表们已注意到，包括公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算在内的“四本预算”，在此次人代会上将首次全部提交大会审查。

党的十八大要求，“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，就是要将政府所有收支全部纳入预算并予以审查监督。然而，从实际操作来看，并非那么简单。

“当前，由于全口径预算的概念、范围、结构等在法律上尚未有准确定义，我们认为首要任务是要统一思想、厘清概念、明确要求。”浙江省人大常委会财政经济（预算工作）委员会的工作人员告诉记者，在深入开展调查研究，邀请专家学者座谈讨论，对全省101个市、县（区）进行问卷调查的基础上，他们提出，政府全口径预算的界定至少应包括3层含义：

“政府”是指广义的概念，除地方国家权力机关、行政机关及国有企业事业单位外，还应包括党的机关、群团组织以及一切“吃财政饭”的机构和组织；

凡是利用国家权力、国家资源、国家信用依法取得的收入都要纳入预算，凡是履行政府职责义务的支出、包括提供公共产品和公共服务等形式的支出都应纳入预算；

基于上述两个原因以及经中央批准的地方发债收入须纳入预算外，地方其他政府性债务也必须纳入预算。

为此，浙江省人大常委会财政经济（预算工作）委员会对推进全省政府全口径预算体系建设提出了明确的“路线图”和“时间表”：

第一是完整性，在以前省人代会审查公共财政预算、政府性基金预算之外，2014年将国有资本经营预算和社会保险基金预算等共4本预算全部提交省十二届人大二次会议审议，并探索独立编制地方政府性债务计划，纳入预算管理。

第二是规范性，按照修订后的预算法要求，逐步厘清各项预算收入和支出的勾稽关系，各项预算之间建立规范、明确、透明的资金往来渠道，规范细化各本预算格式文本。

第三是绩效性，在现有选择两个部门预算提交省人代会重点审查基础上，2015年启动编制部门预算专项资金绩效目标并提交省人代会审查工作，逐步拓展部门预算审查的对象和范围。

第四是广泛性，要求省内各市、县人大按照中央要求和省统一部署，明确对本级政府全口径预算决算审查监督的工作要求。在本届内通过全省各级人大和政府共同努力，逐步建立健全我省政府全口径预算决算体系。

三措并举，深化预决算监督工作重点

如果说“四本预算”提交省人代会审查，标志着全口径预决算在浙江省级层面的初步实现，那么，加强对部门预算的审查监督、对专项资金的审查监督、对地方政府性债务的审查监督，正成为浙江省人大深化预决算审查监督的3项重点内容。

2012年1月13日下午，省十一届人大五次会议预算专题审查会举行。来自各代表团的24名代表，专题审查省商务厅、省文化厅的2012年部门预算草案。

“今年的部门预算草案与以往相比，有很大进步。”省十一届人大代表虞文萍已经第4次参加部门预算审查会。她认为，2012年的预算编制说明更为详细，增加了与往年项目支出的数据对比。

部门预算审查会已成为浙江省人大深化预决算审查监督工作的重要抓手。2012年1月，共有69个部门预算提交省十一届人大五次会议审议，比2007年20个部门预算上会审议有了大幅提高。

“目前预算审查大都是关注收支平衡、资金规模、安排方向等，从实践来看，许多部门预算并没有完全按照零基预算编制，不能很好地体现新形势下的预算管理和财政资金使用绩效的要求。我们坚持从最基础的工作抓起，把加强部门预算审查监督作为重点，作为人大服务和推进中央和省委重大决策贯彻落实的重要任务。”浙江省人大常委会财政经济（预算工作）委员会的工作人员介绍说，截至2014年8月，已对15个部门预算草案上会审查。

在一般性预算之外，大量的财政资金安排是专项资金。专项资金种类繁多、相互交叉、管理多头、存量较大。为破解这一难题，2009年省人大常委会还专题听取和审议了省政府关于科技专项资金使用管理情况的报告。这是浙江省人大常委会首次把财政专项资金列入专项审议监督议题。

自此以降，加强专项资金审查监督成为常抓不懈的一个重点工作。十二届人大以来，每年选择一类涉及面较广的专项资金列入常委会年度监督工作计划；全面摸清相关专项资金的筹集、使用、管理各方面情况，提出审议意见，加强专项资金的清理、规范和整合，更好地发挥专项资金作用，提高财政资金使用绩效。2013年，浙江省人大常委会开展了对水利专项资金管理情况的监督；2014年还将对涉农专项资金开展监督。

“全省地方政府性债务从规模、结构、安全性来看，整体上处于安全、可控的范围。同时，常委会组成人员也指出，当前我省地方政府性债务管理中存在不少问题，部分地方存在系统性债务风险隐患。”

地方政府性债务风险问题，是近年社会普遍关注的热点。2010年9月28日，浙江省十一届人大常委会第二十次会议听取和审议了省人民政府陈敏尔常务副省长所作的《关于全省地方政府性债务管理情况的报告》，并提出具体审议意见。

对地方政府性债务进行全面的摸底，对其管理情况进行监督，这在省级人大中尚属首次。浙江省人民政府根据省人大常委会提出的审议意见，制定了《政府融资管理办法》，进一步加强对地方政府融资平台公司的监管，加强对地方政府性债务风险的防控。

“我们对地方政府性债务持续关注、跟踪监督，要求加强对全省地方政府性债务的审计。”按照计划，2014年下半年浙江省人大常委会将继续开展专题监督，听取关于地方政府性债务管理情况的汇报。

创新方式，声声询问促政府“阳光理财”

2011年9月29日上午8时30分，浙江省十一届人大常委会第二十八次会议举行专题询问会，围绕2010年浙江省财政决算和审计工作报告，向省人民政府相关部门提出询问。

“我省财政预决算公开工作正在进行，能否详细说明公开的程序、范围和细化程度？”浙江省人大常委会委员胡虎林向省财政厅厅长钱巨炎提问。

“财政预算会在政府官方网站或借助媒体向百姓公开，除一份详细的报告外，还会附上款级科目、收支项目两份表格，并进行说明。目前，省级预算和48个部门的预算都已在网站上公开。”钱巨炎答道。

两个多小时时间里，13位常委会组成人员围绕财政资金的投向和管理、地方性债务和土地出让金管理、财政预决算公开等问题频频发问，省财政、审计部门主要负责同志到会作了认真回答。

专题询问这个新的监督形式，不仅成为我省人大预算审查监督工作的一大亮点，也成为浙江省十一届人大常委会监督工作的一大创新。

会后，浙江省人大财经委起草了专题询问的审议意见，经主任会议通过后交省人民政府研究处理。时任省委书记、省人大常委会主任赵洪祝，时任省人大常委会副主任王永明先后作出批示，对这次专题询问的成功予以高度肯定。

建立财政政策和重大资金变动向人大报告制度；基本形成预算监督处预审、专家评审和财经委初审的会前“三审”工作机制；邀请相关专门委员会参加财政审查监督，重视发挥专委会优势，从专业的角度评价财政资金安排、使用和管理的规范性、合理性——几年来，通过建章立制，浙江省人大常委会财政经济（预算工作）委员会将工作中行之有效的创新做法逐步固定下来。

为解决代表反映的“看不懂”、“审不上”等问题，浙江省人大常委会财政经济（预算工作）委员会还通过代表履职平台及时为代表提供财政审查监督方面的资料；与财政部门合编《政府全口径预决算100问》一书，在人代会上印送代表；进一步修改、细化和提升《浙江财政预算读本》，并制作了光盘，为代表更好地理解和掌握预算报告的主要内容提供便捷有效的服务。

2013年，浙江省人大财经咨询专家库成立。借助“外脑”， 在2014年人代会前，浙江省人大常委会财政经济（预算工作）委员会提前一周将4本政府预算和两个重点部门预算草案送交14位专家，邀请他们进行为期2天的详细评审。

此外，浙江省人大常委会财政经济（预算工作）委员会还密切与审计部门的联系与合作，年初提前将人大财政审查监督重点、人大代表议案建议、群众关心的热点难点问题反馈给审计部门，建议列入审计部门当年工作计划。

“通过这些形式，我们对相关问题有了更全面深入的认识，有利于找准监督重点，提高监督实效。”浙江省人大常委会财政经济（预算工作）委员会相关负责人表示。

久久为功，切实履行“为民理财”庄严承诺

在加强人大财政审查监督工作中，浙江省人大常委会取得了一些成效，积累了一些经验。然而，与人民群众要求人大看紧、看好政府“钱袋子”的愿望相比，在实践中仍存在一些困难和问题。

目前省级层面虽已将4本预算草案提交人代会审查，做到了形式上的完整，但各类预决算草案编制的完整性还有所欠缺。比如，目前已上报人代会审查的公共财政预算和政府性基金预算，仅有一般预算收支和基金预算收支的内容，尚未按照规定全面细化反映上年结余收入、上级补助收入、下级上解收入、补助下级支出、上缴上级支出、调入资金等项目内容。

“从现状来看，预决算草案的细化程度还不够高。”浙江省人大常委会财政经济（预算工作）委员会的同志坦言，政府项目支出预算按功能分类，主要反映政府的各项职能活动，显示的是政府的钱“干了什么”，起到些什么作用，如果不能细化到“项”和“目”，很难判断政府的钱花得是否合理。

同时，相关的法律制度和工作机制建设也较为滞后。如从2005年开始，人代会预算报告由听取审查改为书面审查，这在一定程度上淡化了代表对预算审查的关注度，不利于增强人大代表、政府部门及社会各界对预算审查监督重要性的认识，审查很难取得实质性的突破。

此外，人大预算审查监督力量仍较为薄弱。“人大代表是预算审查监督的重要力量，但从目前人大代表的构成看，具备预算审查监督专业知识的代表占比还不高，人代会上也没有成立专门的预算审查小组，日常对人大代表预算审查监督的培训也不够系统。”

人大看紧政府“钱袋子”的背后，是对每一位纳税人的郑重承诺。党的十八大和十八届三中全会为做好新时期人大财政审查监督工作指明了方向，浙江省人大常委会财政经济（预算工作）委员会不懈努力，做好人大财政审查监督工作。

进一步健全政府预算体系，提升各类预算的完整性及统筹性。深化和完善公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算等4本预算，进一步明确各类预算的功能定位，从横向完整性和纵向细化性两个方面完善全口径预算体系，使预算全面反映政府收支活动。

独立编制政府性债务计划，有效防范政府财政风险。下一步，应尽快把地方政府性债务收支从现行的政府公共预算中分离出来，独立编制地方政府性债务计划，报人代会或人大常委会审查。

加强对预算执行和决算的审查监督。在加强预算审查的基础上，加大对预算执行和决算的监督，实现对财政预算编制、执行、决算全过程监督。人大预算监督职能部门要及时关注预算执行的动态过程，重点对专项资金的实施进度、使用规范性以及使用绩效进行监督。

建立健全完整的全口径预算体系上会审查制度。督促财政部门进一步提高公共财政预算完整性，将中央转移支付补助收入和税收返还等体制结算收支编入公共财政预算草案；进一步细化公共财政预算的科目编制和相关说明解释，明细反映政府性基金收支的具体情况；积极稳妥推进预算公开，完善和推广预算读本，争取上会预算草案更加通俗易懂，便于人大代表监督审查。

注重预算审查监督的法制建设和组织机构建设，全面推进全口径预决算审查监督工作。根据预算法的修改情况，以及人大财政审查监督工作面临的新情况和新要求，结合我省实际适时修订《浙江省省级预算审查监督条例》。进一步加强人大预算工作委员会的组织机构建设和队伍建设。摄影 蔡荣章