从“税收法定”走向“预算法定”新预算法专题

韦森

2014年8月下旬，第十二届全国人大常委会第十次会议召开专门会议，讨论预算法修改的四审稿，并于8月31日下午对预算法修正案进行投票，结果以161票赞成、2票反对、7票弃权而获得高票通过，这是应该值得庆贺的事。

预算法有“经济宪法”之称，这次预算法的修订，历时十多年，全国各界参与人员之广，讨论问题之深，乃至全国人大和政协代表发言之多，在中国立法史上都是创纪录的。

四审稿接近“天花板”

总体而言，这次预算法四审稿在中国现有的国家制度安排中有这么多和这么大进步，已经是相当不容易了。当然，按照一些专家如中央财大的王雍君教授、上海财大的蒋洪教授、以及中国政法大学的施政文教授的看法，四审稿还有许多不完善和不尽人意的地方。比较其他国家的预算法，我们的新预算法仍然较虚，许多条款都是原则规定，不像其他国家的预算法那样条条都告诉财政部门和政府部门如何做。尽管如此，新的《预算法》无论是在立法宗旨、保留央行国库的原来条款，还是在人大对政府预算的监督方面，以及在允许地方政府发债，但发债要经人大批准方面，都有很大进步，已经接近目前我们国家基本政治制度格局中修预算法的“天花板”。因此，在这个问题上我比较赞同武汉大学熊伟教授的一个说法，不能把中国未来政治体制改革的全部寄托于一部预算法的修改上，那是《预算法》修改的“不能承受之重”。

具体说到近几年来围绕着预算法修改而逐渐发生的中国预算民主理念的变化，最重要的还是在中共十八大报告和十八届三中全会关于《全面深化改革若干重大问题的决定》中，两者都把加强人大对政府全口径预算监督列入政治体制改革第一条，十八届三中全会决定还把“落实税收法定原则”写入第二十七条。这应该是一个重大的理论突破。现在新的预算法终于通过了，尽管还不尽满意，但是这将使中国国家预算管理制度从“税收法定”慢慢向“预算法定”的方向走。譬如，新的《预算法》将原第九条改为第十三条，修改为：“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。”又新增了第十四条：“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。这些都应该说是很大的阶段性进步了。因为，要做到“预算法定”，可能还有很长的路子要走，这要改变我们的人大制度，要进行深层次的政治体制改革，这都是现阶段单凭预算法的修改所做不到的。

至于说中国的预算民主政治建设会有什么实质性的进步，这方面我个人还不是太过于乐观。主要的问题是：新的《预算法》是这样修定了，但如何实施？具体的实施细则和条列又如何制定？尤其是如何真正做到“预算法定”？这已经超越了新通过的预算法，而有赖于中国现代国家制度方面的深层次改革和基本建设，或者具体说人大制度和功能方面的基本建设。换言之，这要等到中国国家治理体系现代化整个完成了，才有可能最终达到这一点。可能无人怀疑，在这方面我们国家还有很长的路要走，只有到那时候，如果再修预算法，那才是预算民主建设的真正组成部分。

政治改革和现代国家制度建设的逻辑起点

这些年我和李炜光教授、蒋洪教授、叶青教授等财政学界的学者在呼吁从预算法修改方面推动中国的政治体制改革，建立符合现代预算民主的政府预算管理体制，总是有社会各界的朋友提出一些不同意见，认为做不到。我们自己何尝乐观？但是，一个现代化国家，首先要有一个现代的国家预算管理制度，这个问题是绕不过去的。这正如我在2010年的一篇访谈中所讲的那样，修改预算法，开启中国的预算民主政治建设，应该是中国政治体制改革和现代国家制度建设的逻辑起点。尽管当时讲觉得很难，讲预算民主理念背后自己感觉还有丝丝凉意，但这些年下来，特别是在2012年围绕着预算法二审稿所发生的全国社会各界的大讨论，预算民主是一个现代化国家制度的基本要件这一点，已经开始在我们全社会各界中深入人心，尤其是被许多人大代表和政府官员所接受。

这些年来，我也和财政学界、政治学界的学者参加了一些有省市人大预算工委主任参与的学术讨论会，我也多次给一些省市厅级以上的领导干部作有关预算民主与现代化国家制度建设的讲座，得到的反馈全是正面的，得到的几乎全是支持和赞同。这说明这些年预算民主和预算法治的理念正在全社会普及。只有理解这一点，才能理解为什么2012年预算法二审稿上会，最后没有通过，乃至今年四月份“三审稿”上会讨论，人大常委会也没有启动表决通过程序。这次四审稿最后经中共中央政治局会议敲定，又在立法宗旨、人大监督、允许地方政府发债、乃至恢复保留央行国库条款等方面做了重大修改后，8月31日终于通过了，这本身就说明中国公民的预算民主理念在进步和觉醒。

我们相信，在21世纪，中国会慢慢建成一个与现代市场经济体制相匹配的现代化国家制度，这其中包括国家的预算管理制度、人大制度、政府体制和整个社会的法律制度。当然，我们也深知，任何进一步的改革都会更难。故现在新的预算法总算通过了，但这并不是万事大吉了，还要慢慢推进。这才是中国治理体系现代化建设的开始，未来的路子还很长、很远，还需要我们不断地探讨，更需要学界不断深入地传播现代化国家制度尤其是现代国家的预算管理制度的理念。

预算报告须公开、透明和细化

预算法要求，政府每年的预算报告要公开、透明和细化。

这牵涉到两方面的问题：第一，预算公开和预算报告要细化到什么程度，我们曾提议要“预算收入公开细化到目级科目”。但是从现实来看，在我们这个大国，这么大的预算收支，各级政府的预算报告要细化到目，可能不是每位人大代表有时间全看的，这就牵涉第二个问题，即在人大设立专门委员会和具体的功能机构来审查政府每年的预算草案。这些人是专家，他们能看懂，知道每年预算的核心和关键问题在哪里，然后在全国人大会议提出这些问题来审议。endprint

现在按新的预算法第二十二条规定，“全国人民代表大会财政经济委员会对中央预算草案初步方案及上一年预算执行情况、中央预算调整初步方案和中央决算草案进行初步审查，提出初步审查意见”。在今年6月中旬，在北京召开的预算法修改讨论上，我们八位税法学、财政学和经济学的教授曾建议在人大设立一个专门的机构，叫“人大预算委员会”。我们的具体意见是：在县级以上人民代表大会设立“预算委员会”，专司财税立法和每年预算的审查、监督和制衡。同时，强化人大常委会预算工作委员会的职能，扩大编制，增加人员，便于其协助“预算委员会”的工作。特别是，可以将预算审计的职能赋予预工委，使其与政府预算、公共单位内部审计并列，大大提升人大对政府预算的审查、监督和制衡能力。

这次新的预算法修正案，没有采纳我们的建议，因为设立人大专门的预算委委员会已经超越《预算法》本身的功能了，以后要通过启动人大的组织法或其他法律来决定。但是，值得注意的是，这个新的《预算法》第二十二条还是留了一个口子，原话是：“省、自治区、直辖市人民代表大会有关专门委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况、本级预算调整初步方案和本级决算草案进行初步审查，提出初步审查意见。”“设区的市、自治州人民代表大会有关专门委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况、本级预算调整初步方案和本级决算草案进行初步审查，提出初步审查意见，未设立专门委员会的，由本级人民代表大会常务委员会有关工作机构研究提出意见。”这里所说的“专门委员会”，可以是目前各级省人大的“预算工作委员会”，即“预工委”，当然也可以是之后设立的“人大预算委员会”。能做到这一点，“税收法定原则”和“预算法定原则”就能落到实处了。到那时，我们才能说我们国家的预算民主建设才真的有了起步。

预算法首次允许地方发债是一大进步

这次新修订的《预算法》，允许地方政府发债，是一大进步。新的《预算法》还设了“防火墙”，即在第三十五条规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。”

至于人们所担心的地方债会给未来中国经济所带来的风险问题，我自己多年来一直并不是很担心，因为中国各级政府的债务目前占GDP的比重，与其他国家比还不是很高，还在可控范围之内。中国经济最大的隐患，是企业负债率过高，而不是政府负债的问题。并且这次新的《预算法》修订，还特别设立另一道防火墙，即规定：“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”就此而论，这一次预算法修订也有很大的进步。endprint