依法治国须树立法治思维

2014-10-13 21:35侯健
中国经济报告 2014年10期
关键词:依法治国法治法律

侯健

2014年9月22日,北京东单东南角《诚信公平》 立体花坛,进入最后施工阶段。CFP供图

依法治国是中共十八届四中全会的主题,这其实也是时代的主题。自中共十五大确立依法治国方略以来,历次代表大会报告都论及法治建设。依法治国,当然要建立健全法律体系。2011年初,时任全国人大常委会委员长吴邦国宣布,“已形成中国特色社会主义法律体系”。这样,法律实施就成为法治建设的重点。十八大报告提出,“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”,可谓抓住了重点。的确,要使依法治国方略落到实处,首先要求各级领导干部在具体工作中养成法治思维,习惯于依法办事。养成和运用法治思维,与个人的努力有关,也需要有合适的条件和环境。

全面推进依法治国,就要确立和贯彻依法治国基本方略,形成和完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,全社会法治水平不断提高。实行依法治国,首先要求国家工作人员养成法治思维,习惯于依法办事。养成和运用法治思维,当然与个人的努力有关,但是也需要有合适的条件和环境。

法治思维与政策思维的碰撞

笔者去年在给西北某省的人大系统干部上课,内容涉及法治思维问题。在自由讨论环节,一位学员说了这样的一件事。当地一家企业是纳税大户,也是污染大户。周围民众不断举报这家企业偷排污水。但是环保局却不能随时去检查,想去检查也只能在月底,还必须经过县优化发展环境办公室的批准。因为市县两级都出台了保护重点企业、优化投资环境的红头文件。文件规定,每月1日至25日为“企业宁静日”。企业宁静日实际上成了偷排日。环保局采取了一个办法,在宁静日派人去采来污水水样,在月底去检查时再核实情况。企业承认错误,环保局决定处罚。但是,这种做法却受到县领导的批评,说是违反了文件的精神,在不许检查的日期采来的水样不能作为处罚的依据。

这事说明,不是你想依法办事就可以依法办事的。但也不要以为,按照政策办事就万事大吉。一个有名的事例是王凯锋玩忽职守案。2001年11月,福建省长乐市法院判决王凯锋犯玩忽职守罪,处有期徒刑5年6个月。王凯锋曾在任长乐市财政局长期间通过局长办公会决定,授权该市财政局信用服务部与27家企业签订周转金借款合同,由企业所在地的乡镇财政所提供担保。后来27家企业倒闭,财政周转金有745.8万元未能收回。王凯锋依据的是福州市的一份文件,文件规定,从财政预算外资金中安排一部分,专项用于周转借款,实行担保制度,由企业所在地区财政提供担保,以扶持支柱产业、农业产业化龙头企业和重点乡镇企业的发展。但这项政策违反了中国担保法第八条“国家机关不得作为保证人”的禁令。

《国家公务员暂行条例》曾经规定,国家公务员必须履行下列义务:(1)遵守宪法、法律和法规;(2)依照国家法律、法规和政策执行公务。却没有规定法律与政策冲突时如何处理。第三十一条还强调,公务员必须严格遵守纪律,不得对抗上级决议和命令。2006年,《公务员法》取代了《国家公务员暂行条例》。第五十四条规定,公务员执行公务时,认为上级的决定或者命令有错误的,可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见;上级不改变该决定或者命令,或者要求立即执行的,公务员应当执行该决定或者命令,执行的后果由上级负责,公务员不承担责任;但是,公务员执行明显违法的决定或者命令的,应当依法承担相应的责任。然而,什么是“明显违法”?语焉不详。

这就是目前状况下法治思维的养成和运用之难:你不知道什么时候该依法办事?依法办事会不会给个人带来不应有的损失?有一个段子可以说明这种困难和无奈:你跟他讲法律,他跟你讲政治;你跟他讲政治,他跟你耍无赖;你跟他耍无赖,他跟你讲法律。

法律思维的养成条件和环境

法律思维就是习惯于“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的思维模式。这种思维模式的特点是习惯于运用法律的概念、分类、逻辑来思考问题;习惯于从法律角度来评价事物;习惯于根据法律规范来调整行为;注重程序和形式;讲证据,愿意为决定提供法律理由;黑白分明,而非模棱两可;注意保持与过去之间的连续性、稳定性;注重普遍正义;精确、严密,强调可操作性。除此之外,还有其他思维模式。政治思维或政策思维的特点是,习惯于从政治角度看待事物;习惯于运用政策来解决问题;喜欢搞运动式治理;具有变通性、灵活性;行事妥协、调和、有多面性,甚至模棱两可;追求实质、结果、利益。道德思维习惯于使用道德词汇;追求合理性;强调情感、直觉,关注内心;注重实质结果、内涵和个案正义。还有权力思维:唯上是从,揣摩领导的意志与好恶,注重关系和潜规则,相信有权就有一切。

法治思维是经过学习和实践形成的。它的养成和运用需要一定的条件和环境。

首先是治国方略。治国方略对思维模式具有重要影响。传统中国推崇“德治”、“礼治”,不强调法律的作用。秦之后,多数朝代主张德主刑辅。也有的学者认为实际上是外儒内法。道德与权力结合在一起。道德思维和权力思维是治国理政的基本思维。从1957年反右倾运动到1978年中国共产党的十一届三中全会这段时间内,治国方略可以概括为“人治+政策+群众运动”的模式。与此相适应的是政治思维、权力思维。现在提出了“依法治国,建设社会主义法治国家”,自然就要求养成和运用法治思维。

其次,也与国民意识有关。有什么样的国民,就有什么样的政府。专制和人治的政府治理着一群愚昧的国民,而民主和法治的政府则有赖于健全的公民权利意识和法律意识。当民众具有了法律意识和权利意识,再运用政治思维或权力思维就不灵了,就需要运用法治思维了。

法律体系的完善和内容的良好,有利于培养和运用法律思维。从形式上看,法律规范大体上能够覆盖法律所适宜调整的社会生活领域,能够满足调整社会关系的需要;和谐一致,逻辑严密,不冲突不重复;具体、细致、完整,可操作性强。从内容上看,法律规范要符合社会需要,权利义务配置合理,公平正义。总体来看,现行法律体系较为粗疏,只能说初步形成了社会主义法律体系,离完善还差得远。例如2013年生效的《旅游法》,该法条文中有9个“情节严重”、28个“其他”、37个“等”。只在附则第111条中解释了6个概念术语。有很多含义模糊的词语,例如第45条:“旅游者数量可能达到最大承载量时,景区应当提前公告并同时向当地人民政府报告,景区和当地人民政府应当及时采取疏导、分流等措施。”什么是“可能”?如何界定?笔者认为,规定一个具有可操性的比例更为妥帖。endprint

法治思维的影响因素

法治依托于一定的体制。德国社会学家韦伯将统治分成三种类型:传统型、魅力型、法理型。法理型统治是按照法治的方式运作的统治类型;这种统治类型的人事和管理制度就是一种近代官僚制。近代法治的实行有赖于这种官僚制的建立和完善。这种官僚制度的特点是根据理性化原则进行组织,职务按高低次序排列。官员是专业人员,根据其工作或专业能力而获得职务。官员的权限由法律进行分配,权力和义务都是有限的。官员们服从上级却不是服从某一个个人,而只是服从法律。上下级关系是非个人化的。处理公务“不看人办事”,而是根据可以预计的规则。中国统治体制的一个特点是上级确定战略目标和总体任务,并分解到下级国家机关之中,形成指标体系。为了促使下级机关完成既定的指标,又形成考核体系。压力源自上级,层层向下传递。这就造成了对上负责对下不负责,对人负责对法不负责。这显然不利于培养和运用法治思维。

法治思维的运用还与权力等级有关。相比较而言,权力等级高的机构和人员运用政治思维更多一些,权力等级低的机构和人员运用法律思维更多一些。在法律解释的实践中,有这样一种现象:低级法院习惯于抠字眼,或者倾向于严格解释;高级法院的解释就比较灵活,考虑的因素就比较多。

法治思维的运用还与社会结构类型有关。社会结构可以有熟人社会和陌生人社会之分。熟人社会是在共同的生产或生活中形成的比较具有凝聚力的联合体,人们彼此相熟。陌生人社会是一种目的联合体,其中大多数人彼此素不相识。在熟人社会中,国家机关和人员培养和运用法律思维的难度要大一些;在陌生人社会中,培养和运用法律思维的难度就小一些。例如在一个人际关系陌生化程度较高的城市中,国家机关办事相对比较规范;在一个内地小县城中,人际关系熟悉化程度比较高,法官所承办的几乎每一个案件都会受到人情关系的干扰。

实际工作中,人们的思维往往是混合思维,在混合思维中以某种思维为基本,兼用其他思维。中共十八大报告中提出,“法治是治国理政的基本方式”,这意味着不排除有其他方式。

思维的运用可能会因为以下因素而有区别。因领域而异:在公共领域,需要更多地运用法律思维、政治思维;在私人领域和社会生活领域中,往往运用道德思维。因身份而异:作为国家工作人员,需要具备法律思维;作为政党党员,需要具备政治思维;作为普通公民,可以以道德思维指引行为。因事项而异:对于政治问题的分析处理,需要运用政治思维;对于法律问题的分析处理,需要运用法律思维;对于道德问题的处理,需要运用道德思维。因目的而异:在宏观层面上,在需要把握法律的目的、立法背景的时候,需要运用政治思维;在微观层面上,在需要处理具体的法律工作的时候,需要运用法律思维。

小结

法治作为治国理政的基本方式,意味着在公权力领域,法治思维应是分析事物、调节行为、处理问题的基本思维。运用法治思维确立了如何处理问题的基本框架、准则和思路之后,再从其他角度、运用其他思维考虑问题。在保证法律效果的前提下,追求政治、社会、经济或道德效果。这里说的是“应当”,如何保证做到这一点,还需要有进一步的举措。

在中国共产党的历史上,从来没有一次中央全会专门讨论法治问题,因此,十八届四中全会令人期待。我希望,此次全会除了全面、系统阐述法治建设理论之外,主要就如何用法律制度编织权力的笼子给出设计和改革方案,重点之一是考虑如何理顺关系,为法律实施、依法办事营造适宜的体制机制环境,形成国家官员不敢违法、不能违法、不想违法的制度性条件。当人们不想违法、习惯依法时,法治思维就养成了,依法办事就成普遍现象了,法治的理想大约也就可以实现了。endprint

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