上海如何登顶全球城市

杨天

2014年，上海举全城之力，开始系统描绘未来的发展蓝图。

三项重大战略规划几乎同时启动：上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要，目标到2020年；上海新一轮城市总体规划，目标到2040年；上海未来30年发展战略研究，目标到2050年。

此前，上海市政府印发的《关于编制上海新一轮城市总体规划指导意见》（以下简称《指导意见》）中，未来上海发展目标定位已经明确——要在2020年基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的基础上，努力建设成为具有全球资源配置能力、较强国际竞争力和影响力的全球城市。

“所谓全球城市，强调的是整个世界城市的金字塔尖，是最高等级的世界城市。这个目标是上海以前没有过的，也可能是中国城市以前没想过的，这是上海第一次考虑在城市发展史和人类文明史上能够作出什么样的贡献。”上海社科院城市与发展研究所副所长屠启宇告诉《瞭望东方周刊》。

源头+码头

1991年，美国学者萨森在其著作中首次提出“全球城市”（Global City）的概念。他以伦敦、纽约、东京为例，认为全球城市就是全球经济网络的管理中心，生产性服务业则是这些城市的主导功能。

“全球城市最初讲的是金融为核心，资本驱动，生产性服务业为主这样的城市结构。这个基于全球化以后流量经济意义上的概念很快被引入实践，为新兴市场经济城市找到了发展目标。”屠启宇介绍。

同济大学可持续发展与管理研究所所长诸大建对本刊记者表示，要将全球城市这样一个最初主要是经济性的概念，变为对上海未来发展有整合性指导意义的战略发展目标，必须对原有概念梳理拓展，加入科技、文化、生态、治理等内容，使其成为“中国版”全球城市。

屠启宇也认为，全球城市的内涵应该更加丰富，幸福感、生态绿色、创新创意等新的城市概念，都应该加入其评价标准。

2001年国务院批准的《上海市城市总体规划（1999-2020）》，明确了上海到2020年建成国际经济、金融、贸易、航运“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的总体目标。

屠启宇向本刊记者提供的一份分析报告显示，上海目前在金融、贸易、航运中心的全球综合排名分列第六、第九和第七位。

根据麦肯锡“全球流量经济枢纽城市”数据，屠启宇团队对上海四个中心建设作了一次“全面体检”：“上海已整体进入全球枢纽城市等级体系的第二集团，完全可以在2020年达成基本建成四个中心和国际大都市的战略目标。”

而在诸大建看来，上海上一轮的规划，有把“四个中心”与“现代化国际大都市”混同甚至替代的现象。事实上，前者是上海城市发展的国际功能和经济影响力，后者还包括区域维度和市域维度的许多基本功能。这导致过去对“四个中心”抓得比较紧，对“现代化国际大都市”在理论研究和实际操作方面较虚。

结果，一方面使上海在区域维度和市域维度上的发展与四个中心建设有差距；一方面在国际维度上上海的输入性影响大，输出性影响小。

“上海有没有足够数量影响世界的本土企业？有没有足够数量影响世界的文化、社会组织？”诸大建追问。

上世纪30年代，上海曾经辉煌，在金融、航运、贸易甚至制造业等方面都达到了很高的水平，形成了相当的国际影响力，与纽约、伦敦、巴黎等国际大都会齐名。

“如今上海要重振国际功能建设全球城市，国内外的竞争对手都多了很多。比如北京，目前世界500强企业总部以及国际性非经济组织就比上海多。”诸大建说。

他认为，上海要在新一轮竞争中做大全球城市的影响力，需要减少许多同类型的竞争，紧抓自己使科技创新能更快转化为生产力的特色，加强全球创新中心特别是科技创新中心的建设，把制造业和服务业更好地整合。在这一方面，上海相对北京、香港等城市是有传统优势的。

屠启宇将拓展后的全球城市内涵，概括为“源头+码头”，“上海原来建设四个中心，都是属于流量经济，是建设码头，接下来要冲击登顶全球城市，必然要考虑科技创新、文化创意、思想传播这样的源头问题。”

区域须联动

根据《指导意见》，未来上海要形成中心城、新城和新市镇，融入长三角城市群一体化发展的空间格局，与长三角的区域联动可能更加密切。

“前几拨规划中，上海着重发展的是行政区范围，特别是外环线内外600万～1000万平方公里的中心城区及其连绵区。未来，我们不仅要对外看国际功能，也要对内看区域功能。”诸大建说。

“将来的城市竞争更多地是城市群的竞争。上海竞争力不断提升，很大程度上需要长三角区域的整体发展。”上海市城市规划设计研究院副总工程师詹运洲，在7月初举办的“改革论坛2014”会议上说。

屠启宇认为，上海地域范围内已不构成所谓完整产业体系，反而在长三角范围内，可构成一个完整的具有相当国际竞争力（主要体现在成本和集群配套上）的产业体系。而上海面临的人口、空间等各压力，也需要在长三角区域范围内纾解。

“从上世纪90年代到世博会之前，上海与周边地区一直是水平方向的同质竞争比较多，垂直方向的供应链上的服务比较少。”诸大建说。防守型、自我型的发展思路，造成了“上海有龙头地位、没有起到龙头作用”的尴尬局面。

借助2010上海世博会的契机，上海通过基础设施、观光旅游、环境保护、产业投资等区域性的经济活动，与长三角地区密切联动。“新的规划中，怎么把这种联动变得更主动，需要上海做分圈层思考。”诸大建说。

他认为，目前上海在全球城市排名中名列前10或前20，要大幅度靠前有相当难度，但将以上海为门户城市的长三角地区变成世界第一的巨型城市区域，是有希望的，因为这一地区的经济水平、基础设施、社会发展等较好，共享文化也比珠三角和京津冀要好得多。

一个名为“大上海都市圈”的概念，近几年在学术圈被广泛讨论。endprint

“将长三角分成若干大都市圈，上海是最关键的大都市圈，以南京杭州等为中心是次级大都市圈。在学术性研究中，一般认为现在上海的影响力和基础设施，对接在江苏是考虑到昆山苏州一线，在浙江是到嘉兴和舟山一线。”上海社科院城市经济与规划研究室主任张剑涛告诉《瞭望东方周刊》。

《指导意见》也首次提出，要“统筹考虑市域及与近沪地区的空间协调发展，突破行政界限，综合谋划人口、产业、生态和城乡空间格局”。

“上海要建设全球城市，必然要想出策略打破功能提升扩展和人口增加之间的影响链。这就需要调整产业结构，细化城市功能。一些核心功能聚集在中心城区，其余的衍生功能等可以考虑向大上海区域范围内转移。”屠启宇说。

对于都市圈内多个行政主体的协调难度，张剑涛并不担忧：“国外大量标杆城市都是如此。欧洲叫功能性城市区域，美国叫大都市统计区。大巴黎规划中涉及60多个主体，人家都能协调，我们也可以。”

城市须留白

1946年，一群专家学者齐聚上海，绘制出了中国大城市第一部完整的现代总体规划——“大上海计划”，“有机疏散”、“快速干道”和“区域规划”等欧美最新的城市规划理论被引入，希望解决人口膨胀、土地紧张等问题。

68年后，相似的问题依然摆在新一代上海规划者面前。

早在上一轮规划中，为纾解中心城区的压力，上海就曾提出要发展郊区，构建“多轴、多层、多核”的市域空间布局。在“十一五”规划中，又提出打造“1966”四级城镇体系规划框架，即1个中心城、9个新城、60个左右新市镇、600个左右中心村。

“但是新城建设的效果不好，一些没有定位为新城的郊区反而扩展了，人口失控、环境污染也是事实。‘1966部署总体想收缩集聚，但想控制蔓延的反而蔓延了。”屠启宇分析。

按照2001版规划，上海到2020年的规划建设用地是3226平方公里。目前已经逼近这个红线。

上海市政府在本轮规划讨论中表示，从现在起要实现建设用地零增长甚至负增长。在诸大建看来，土地零增长只是一方面，还有能源消耗和二氧化碳排放、生活垃圾等也要零增长。

“上海早已到了需要用生态红线倒逼城市发展的时候，有必要从增量扩展性的发展变成存量更新式的发展。”诸大建说。

他将这个过程比喻为打麻将，13张牌一张张摸进来，现在要开始换牌了。

“上海的创新驱动，最重要的是绿色导向的创新驱动。”诸大建说。

把土地、能源、二氧化碳和废弃物排放这些资源环境红线圈定后再做规划，符合现在流行的“反规划”理论。“反规划不是不要规划，而是要在市域范围内在空间、资源、环境、生态等方面留白，对各种物质项目进行增长管理，反过来做空间战略规划。”

这种为城市留白的思路，与资深建筑设计师邢同和不谋而合。

据邢同和介绍，前一轮规划中提出的从中心城到新城、从中心镇到集镇的策略，是为了避免“摊大饼”。但随着城市规模增大、人口增多，已经逐渐有合拢、并入之势。例如现在的嘉定区和宝山区，新城跟老城已经连接起来。

“如果新城、老城不断扩大，同上海的中心城结合，上海将成为一块更大的‘大饼。所以应该居安思危，给子孙后代留出一片发展空间。不要把规划做满、做足。”邢同和说。

他认为，留白不等于任意空出一块土地，或搁置一间废弃厂房，而是要把工业结构调整和农业现代化发展结合在一起考虑，甚至可以引入一些低密度社区。“比如青浦有那么多水塘，我们就不要去占了，保留着水乡的资源，还可以发展旅游。”

空间上的留白还有助于留住上海的文化灵魂，“黄浦江两岸的码头和工业遗迹没必要都拆光。还有一些有故事的老建筑，也可以让它们焕发新生，产生出这座城市新的文化积淀。” 邢同和说。endprint