推进服务业开放必须从理论上解决几个认识问题

王海峰

服务业是国民经济的重要组成部分，不仅有利于促进发展方式的根本转变，而且可以提供大量的就业岗位，更是经济长期稳定发展的基础，服务业开放正成为全球化新特征。但是，我国服务业发展长期落后于制造业的发展，服务业开放总体上也滞后于制造业开放。我国在服务领域的开放水平不仅落后于发达经济体，甚至落后于很多发展中国家。这种现象，在一定程度上是由于对服务业开放存在认识上的不足和误解，担心开放带来风险。但更主要的可能是某些部门和局部利益，导致服务领域的改革和开放相互掣肘。推进服务业开放必须首先从理论上解决几个认识上的问题。

一、服务业开放是市场化的本质要求

服务业开放是市场化的本质要求。从全球看，服务市场早已成为最大的市场，服务产品种类在市场竞争中不断丰富、质量不断提升，而价格则逐步下降。企业竞争也从低端的价格竞争转向品牌、技术、人才、服务等高端要素竞争。最近几年，财富500强企业中，绝大多数为金融、运输、电信、网络等跨国服务类企业，以制造业为基础的跨国企业均具有很强的专业服务能力。从国内看，2013年我国服务业增加值首次超过制造业，绝大多数制造业企业的竞争力也主要体现在品牌、技术、人才等服务方面。

2001年“入世”标志着我国服务业开放进入新阶段。2001年制定的“十五”计划纲要提出“有步骤地开放银行、保险、电信、外贸、内贸、旅游等服务领域”。“十二五”规划纲要再次提出“扩大服务业对外开放、提高服务贸易在对外贸易中的比重”。从“有步骤地开放”到“扩大服务业对外开放”反映了我国服务业对外开放思路的战略调整。“入世”以来，服务业开放，特别是金融、电信、运输、专业服务的对外开放正成为我国经济对外开放的核心领域，也成为国内外关注的焦点。

党的十八届三中全会公报则进一步明确“推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放，放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域外资准入限制”。由“开放”到“放开”表明我国服务业对外开放进入到又一个新的时期，已成为新时期改革开放的重点任务。不难看出，服务业对外开放是我国经济发展转型的内在要求，服务于我国新一轮的改革开放总体战略，上海（中国）自由贸易试验区则成为我国服务业对外开放的试验田。

我国服务业对外开放包括三方面内容：一是服务市场的对外开放，即我国服务市场对外开放，境外服务提供者可以通过跨境服务提供的四种方式进入国内市场；二是放开服务的准入限制，即放松直至取消对境外服务提供者的股权限制，放宽直至取消服务管理限制和业务限制；三是简化服务业对外开放相关政策法规体系，接轨国际先进监管制度，即在不增加企业负担的情况下，由事前审批管理转向事中事后监管，既能提高市场效率，又能有效管控风险。必须清醒地看到，服务业开放是市场化的本质要求，是我国经济改革发展的内在需要，因此必须以我国主动开放为主，理想状况下为双向开放。同时，放开对外资准入、管理和业务限制，首先应该放开对内资的相应限制。

二、服务业开放可以有效增强我国应对风险的能力

服务业对外开放不同于制造业对外开放，对风险的担心在很大程度上影响了服务业对外开放步伐。相比制造产品，服务产品不以实物形态出现，是不可视和易逝的，生产和消费又常常同时完成。同时，服务产品既包括高度市场化的产品，比如零售和餐饮；也包括大量不完全市场化的公共服务产品，比如教育、文化和医疗；有很多服务垄断仍然非常普遍，比如电信、金融、运输。对制造业开放来讲，关税和各种形式的非关税壁垒在风险防范中可以发挥一定作用。但是，服务业开放主要是市场准入限制，一旦市场放开，就很难采取其它限制性和歧视性措施。因此，很容易造成服务业开放大于制造业开放的错觉。

从我国改革开放历程看，随着市场经济的不断成熟，对外开放水平不断提高，宏观经济调控能力不断完善，对外开放风险总体呈下降趋势。改革开放初期，在计划经济大背景下，我国经济基础薄弱，对外开放水平很低，经济内部波动风险大，抵御风险能力弱，改革开放并没有带来大的经济风险。上世纪90年代，以市场经济为基础的改革开放，进一步激发了经济活力，经济内部波动风险明显下降，抵御风险能力不断增强，对外开放水平也不断提高。“入世”以来，随着对外开放水平的全面提升，经济内部波动风险进一步下降，抵御风险的能力则进一步增强，较为成功地应对了2008年金融危机以及之后欧债危机的冲击。

实际上，服务业开放更有利于提升市场自身缓冲、吸纳、释放和应对风险的能力，而服务业管制限制了市场竞争，反而容易积累结构性风险。服务业开放风险包括管理风险和市场风险两个方面，二者可以相互转化。在理想状况下，高效的政府管理可以降低市场风险，同时也必然在一定程度上限制市场活力。实践中，政府管理常常是低效的，不仅难以有效防范市场风险，而且还会引发新的风险。相反，开放竞争、充满活力、规范有序的市场不仅不会诱发大规模系统性风险，而且还会在很大程度上缓冲、释放、化解和吸纳风险。2008年美国次贷危机，实际上就是一次由于政策和监管失误导致的信誉危机，而市场在缓冲、释放、吸纳和化解风险方面发挥了极其重要的作用。

从各国服务业开放实践看，只要实体经济不出大的问题，服务业开放本身不会诱发大规模系统性风险。20世纪80年代拉美债务危机、90年代中期以来日本的通缩、1997年亚洲金融危机、2008年全球金融危机乃至此后的欧洲主权债务危机，表面上表现为金融危机，实际上是实体经济出现了结构性问题。实际上，在经济危机中，制造业生产和货物贸易的收缩大于服务业和服务贸易的收缩，服务业整体抗风险能力大于制造业。近年来，国内普遍担心的房地产、地方债务风险，在很大程度上反映了我国实体经济中累积的结构性矛盾，与服务业开放并没有必然的联系。

三、服务业开放可以提升我国参与全球经济治理的能力

2008年国际金融危机以来，全球经济格局变化，要求我国不仅要主动与国际先进经贸规则接轨，而且还要积极参与全球经贸规则的制定。全球经济治理需要新兴大国的参与，作为全球最大的发展中经济体，我国被国际社会寄予厚望。但长期以来我们习惯于被动地接受已有经贸规则，并不善于主动利用日益增加的经济影响和市场开放水平来积极参与规则制定，主动拓展自身发展空间。近年来，面对美国主导的TTP、TISA、BIT和TTIP谈判，我们必须转变观念，主动参与，积极应对。从参与全球经济治理视角看，扩大服务业开放，有利于提升服务业的国际竞争水平，不仅可以支撑国内经济发展转型，而且也会为我国参与国际经贸谈判创造条件。

发达经济体之所以能够在全球治理中处于主导地位，主要原因是这些国家自身开放程度高，市场化程度高，企业竞争能力强。从世界银行公布的服务开放限制指数看，德国、美国总体限制水平最低，分别为17.5和17.7；韩国、日本次之，分别为23.1和23.4。主要新兴市场国家中，巴西总体限制水平最低为22.5，南非次之为34.5，中国为36.6，印度最高为65.7。从主要经济体服务进口占本国服务业增加值比重看，德国、韩国服务业实际开放程度最高，2012年分别为5.2%和5%；印度、南非次之，分别为3.3%和2.4%。日本、美国服务业实际开放水平并不高，2012年分别为2.0%和1.8%。相比，巴西、中国最低，分别为1.7%和1.4%。无论从哪个角度看，中国服务业开放程度均处于较低水平。

服务业开放水平较低，政策限制多，在很大程度上制约了我国参与全球经济治理的能力，与我国日益上升的国际地位极不相符。近年来，我国在世界银行、国际货币基金组织（IMF）的投票权、话语权大幅提升，林毅夫、朱民、易小准先后出任世界银行副行长、IMF副总裁、WTO副总干事。但是，由于国内金融改革滞后，资本账户尚未完全开放，尽管人民币跨境结算规模不断扩大，但还不是真正意义上的国际货币，不能在国际市场上自由兑换。同时，国有银行缺乏竞争力，而真正意义上的民资银行尚未出现，不仅限制了我国参与全球经济治理的能力，也影响到上海国际金融、贸易、航运中心的建设，制约了整个服务领域的对外开放和健康发展。

四、服务业开放应该是全方位和主动的

WTO将服务业分为市场化的商业服务和非市场化的政府服务，比如公共教育、公共医疗两大类别，WTO相关框架协议和机制主要针对商业服务。在WTO商业服务的150多个类别中，既有高度市场化的行业比如旅游、零售、计算机和信息；也有垄断比较普遍的行业比如电信、能源、航空运输；还有一些特许性行业比如银行和保险。其中，市场化程度高的行业大多限制很少，有的是完全开放的，服务业开放的重点领域是那些垄断比较普遍，尚未完全开放的行业。

商业服务是各国服务业对外开放重点，而教育、医疗、养老等带有公共服务性质的政府服务开放程度普遍很低。理论上，商业服务对外开放，通过引入外来竞争者，改善市场竞争环境，有利于打破行业垄断，可以拉低服务价格，提高服务产品质量，增加服务产品供给。同时，教育、医疗等带有公共服务性质的行业对外开放，则有利于提高政府效率，增加行业的透明度，降低整个社会成本，增加公共产品的有效供给。因此，成熟的市场经济国家，商业服务开放程度很高；同时也在教育、医疗等方面主动扩大开放。

从全球范围看，开放程度较低的商业服务依次为专业服务、金融服务、运输服务、电信服务、零售服务。就我国而言，专业服务和电信服务两个行业限制最多，金融服务次之，零售和运输服务相对限制较少。在金融领域，我国银行业的政策限制水平为32.5，好于印度、巴西的50和46.3，但高于南非的21.3；相比，日本、德国、韩国银行业的政策限制水平为0，美国为21.3。类似地，我国保险业的政策限制水平为38.3，好于印度的45，但高于巴西和南非的20和16.7；相比，日本、德国、韩国保险业的政策限制分别为3.3、5.0和5.8，美国为21.7。不难看出，我国金融服务仍有较大开放空间。

十八届三中全会提出“推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放”，表明金融是我国服务开放的重点，同时也说明政府希望主动加快在教育、文化、医疗等公共服务领域的对外开放。同样，在专业服务、电信、运输、零售等方面我国也应主动加大开放力度。在电信服务方面，我国政策限制水平为50，与印度和韩国处于同一水平，而美国、德国、巴西限制水平为0，日本和南非为25。在交通运输方面，我国政策限制水平为19.3，低于美国、巴西、日本的7.9、9.6和15.6，好于韩国、德国、南非和印度的20.8、24.4、40.6和62.4。在零售方面，我国政策限制水平为25，与日本和南非处于同一水平，仅好于印度的75，而美国、德国、韩国和巴西为0。因此，十八届三中全会提出的服务业开放不仅是重点领域的主动开放，而且也是全方位的对外开放。

（作者单位：国家发展改革委外经所）