浅析传统行政文化对我国信访制度建设的负价值

宋君君

摘 要：信访作为政府和公民解决纠纷的渠道之一对我国建立公民社会的作用不可忽视，但我国几千年形成的传统行政文化已使信访制度的建设形成了负面的路径依赖，阻碍了我国信访制度的完善。文章从信访制度的现状出发，分析传统行政文化对信访制度建设的负面影响，认为应从转变思想、政府职能转变和信访渠道多样化以弱化传统行政文化的影响。

关键词：行政文化；文化堕距；负价值；信访

信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。[1]可见，现代信访制度的建立是为了实现公民政治参与和权利救济的功能。尤其是今年，关于农村土地征用问题、城镇房屋拆迁问题、劳动和社会保障问题的信访数量越来越多，并由此引发的信访冲突不断发生。2013年11月28日国务院新闻办公室举行发布会，就当前全国的信访形势和信访工作制度改革情况作了详细的说明，提出实行网上受理信访制度，旨在建设服务型政府。

1 我国信访制度的现状

新中国成立以来，中国领导人也在积极促进信访工作的开展，伴随着信访工作的不断开展，信访工作也面临着越来越多的困境，总结起来，主要存在以下困境：第一，信访案件的处理率不高，导致信访"滚雪球"效应剧增，呈现化越级上访，群体上访，上访极端化等形式，让信访处理变得更加棘手；[2]第二，信访制度结构复杂，机构之间沟通不畅，造成信访信息传递缓慢，失真，在一定程度上加剧了越级沟通或信访的现象；第三，信访功能异化，机构错位越位。第四，民众的法律意识薄弱，行政人员有法不依，信访立法缺陷重重。第五，涉诉信访比重越来越大，缠讼问题严。第六，信访成本较高，出现了"制度非均衡"现象。第七，出现信访的组织化苗头，代理上访，上访专业户也层出不穷。

2 我国传统行政文化对信访制度的负面性

传统的行政文化指的是在中国漫长的历史过程中，通过行政社会化所形成、积累下来的行政思想、行政制度和行政心理的总和。[3]它建立在自然经济为基础的，以儒家思想为核心，儒、法、道等诸家融合互补的一种系统化、理论化的行政认识。行政文化是行政管理的灵魂，它做为一种根深蒂固的思维方式和思维定式、价值理念，对人们的行为和活动有着潜移默化的影响。在传统行政文化根深蒂固地影响着现代公民的同时，对于实现公民政治参与和权力救济功能的信访制度必然深受传统行政文化的影响。

（1）官本位或权力本位思想的影响

官本位思想是中国传统行政文化的显著特征之一，也可以称为"官为贵"。在传统社会，由于政治-行政的一体化，没有行政权、立法权、司法权的分立，一切事务皆由皇帝和官员管理，决定话语权因而也落到这两者手中，一切由他们说了算。这种绝对优势使得追逐官位成了民众孜孜不倦的追求，"范进中举"的故事在一定程度上反映了人们对官位和权力的变态热衷。同时，这种畸形的追求官位或权力的现象更助长了"官本位"观念的气焰。

首先，它造成了家长制、长官意志的滋长，大部分官员以自己的意志为中心，甚至自诩自己的意志就是民众的意志，并没有真正听从民众的声音。尤其是在进行公共决策的过程中，决策过程不透明化，不民主化，仍以少数人的意愿代替大部分意愿的表决，经常出现希望多数人的利益而满足少数人利益。而伴随着公民民主意识的觉醒，当民众的利益受到伤害时不再是过去的忍气吞声，而大家更多的寻求救济。专制惯性的滋生使得现代社会产生更多的不公平现象和官员没有接受公民参与政治的习惯，有些公民就会通过信访来达到利益补偿或政治参与，这也就是为什么信访事件越来越多的根本原因。

其次，它让更多的官员把精力都放在官位的升迁上，进行什么工作，如何进行，一切的一切都以升迁为第一目的。功利主义促使官员在任期内搞更多的"面子"工程，"形象"工程等表面文章来争取更多升迁的机会，任何有损绩效提升的行为不论是否侵害了普通百姓利益或者是否建议有利于公共利益都不予理睬甚至阻截，加剧了公共部门与公民的矛盾，不利于信访事件从源头上的解决，同时也使得信访制度的革新碰到重重困难。

再次，它使得民众对官从古至今仍存有敬畏之心，尽管在这追求人人平等的公民社会，强调政府的权力来源于公民的时期，森严的等级制度中所强调的"官为贵"的理念仍没有从民众的观念中走出，民众属于社会的弱势群体，他们的利益需要而且只能依靠等级制度的金字塔型更上端的官员甚至最高领导者来帮忙维护。这种思想一方面导致越级上访等现象的发生，另一方面导致了普通百姓一碰到问题就直接上访，经常出现"司法信访化"。

（2）人治思想的影响

重人治是中国古代行政的基本准则，"为政在人"、"君仁莫不仁，君义莫不义，君正莫不正，一正君而国定矣"[4]等都是重人治思想的体现。虽然在历代王朝也有无数的刑律条款和诉讼程序，但在适用这些条款时却强调人高于法律，法条仅是君主进行统治的工具之一。尽管在一些时候皇权也要受到宰相和御史大夫等高层官员的制约，但当发生矛盾之时，仍是皇帝拥有最终话语权。在这种现实之下，人们对封建权威盲目崇拜，在遇到问题之时很少从制度上寻找原因，代替的则是更多的对拥有高度权力者或者圣人的无限崇拜，并把希望都寄托在这部分人的身上，例如在古代最典型的是"告御状"以寻求皇帝的救济，或者"青天"意识的存在，而延留至今演变为到更高级别的政府部门或认为廉洁的官员进行信访。

同时，建立在以血缘、宗族基础上的关系网，使得人们在行政管理的运行过程中，习惯于讲亲情、拉关系。在现代，这种关系网越织越大，建立在血缘、宗族、地缘、业缘等可以纳入的关系之上。在这圈子的保护下，人们更习惯于不遵循法律原则，不遵循政策规定，习惯于为了得到某些利益要嘛就得千方百计的挤入该圈子，要嘛就得为该利益奔走。可见，几千年流传下来的"圈子"文化不仅恶化了信访的源头，信访事件不断增多，群体上访，甚至出现上访专业户，委托上访。而且有时候还会妨碍了司法公正，使更多人不得不走上信访之路。还有，信访数量的相对上升使得社会在寻找信访制度的革新办法，但这必然会侵害到一部分既得利益"圈子"内人的利益，而这些人将联合起来阻止信访制度的变革。

最后，人治思想导致公众认为碰到问题就只能依靠寻求更高的权力者来进行权利救济，而不是寻求司法救济，或者在寻求司法救济后，对于法院判决甚至有的是终身判决都不去执行而是仍进行信访来寻求自己认为有最终信服力的结果。同时，由于长期以来对于高度集权的人治行为，从而缺乏对法律的认识，容易出现不正当的上访或上访行为极端化。

（3）民本思想的影响

"民为贵，社稷次之，君为轻"，"君，舟也；民，水也。水能载舟，亦能覆舟"等都强调了古代社会封建统治者对民的重视。但这种民重君轻的看法并不是真正的民本思想，它只是统治阶级为了维护王权和封建等级制度，博取民心，保障王权的稳固而从自身利益的角度所提取的"重民"思想，是一种虚化的民本思想，一种工具。如今，我们强调"以人为本"，但在很多地方，政府官员传统的民本思想依旧支配着其权力的执行，"权为民所用，利为民所谋"很多都是为了谋求自身利益的幌子。自利的"民本"思想在表面上直接催生了更多的信访事件的发生，在深层面上它降低本级政府的公信力或者以及更高层级政府的公信力，为了维护自身的权益将导致越来越多的参与到信访事件中，而且信访也将趋向越级化。

（4）传统走访思想的影响

时代的变迁，尤其是网络的发展，信息的处理及流动方式变得更加的便捷和高效。在古代，典型的信访方式就是拦轿、递状纸"告御状"，在这过程中需要花费大量的人力、物力，纵观中国历史可以看到为了"告御状"而倾家荡产的不在少数，但到最后能获得满意结果的却与其付出不成比例。现代，随着科学技术的发展以及电子政务的开展，将使更多的信访渠道被开通以及信访处理率得到提高。但由于受传统思想的影响，在出现矛盾争端时，利益受损者不是通过电话、写信尤其是网络等进行申诉，而是千里迢迢的到更高以及部门进行上访，而这些行为有些比较柔和，但也不凡过激者，甚至会出现游行、暴乱等行为。中央、地方各级政府部门及信访机构为了解决这些上访者必须花费更多的精力和成本，降低了信访处理的效率。而且，传统的信访方式容易造成由于处理不当或信访者不满意而演变为缠访、闹访。

3 革新行政文化，完善信访制度

在现今我国处于社会不断变革的重要时期，在各个领域都存在着不同程度的"文化堕距"（又称文化失调）现象。作为在这次变革中处于领导地位，社会公共利益提供者的政府部门，其行政文化的与时俱进尤为重要。因此，在完善信访制度时，首当其冲的就是要改革传统的行政文化的消极因素。

第一，从官本位或权力本位思想为民众本位。中国传统行政权力强调高度集中的行政权，随着公民社会的成长，我国行政权也在适时的进行弱化，我国的行政管理正在从官本位走向民众本位。它有助于防止权力的滥用，从"官财一体"的"礼制"到廉洁行政，有助于政府人员追求廉洁奉公、天下为公更好的服务于公众，从而从源头上减少信访数量，降低信访的不良影响，提高信访处理效率。

第二，从人治思想到法治思想。完善信访制度，加强信访教育，拓宽信访渠道，落实宪法和法律授予的法院的审判权并加强判决结果的执行力，加强社会监督是实现从人治到法治的有效途径。尤其是提供政府特别是司法机构的公信力是实现这一转变的最重要方法。

第三，从全能政府到有限政府。传统的中国政府拥有无限的权力，是一个典型化的全能政府。而在现今，全能政府已经不符合新公共管理时代对政府的要求，它呼唤的是掌舵而不是划桨的政府。有限政府的观念有利于提高政府的公信力，让更多的信访事件在基层便得于解决。

第四，从传统上访方式到多样化信访的转变。除了传统走访，信访者还可以采取多种信访方式，如书信、传真、电话等方式。在电子政务工作开展的如火如荼的今天，很多政府部门都开通了政府网站或信访网络，上网信访是使信访工作得于更好开展的工具，它拓宽了信访的渠道，节约了信访的成本，规范了信访秩序，还提高了信访处理的效率。

参考文献：

[1]法规应用研究中心.中国信访条例一本通[M]. 北京：中国法制出版社，2011：1.

[2]国务院新闻办公室2009年中国人权事业的进展[N].新华网. http：//news.163.com/10/0926/10/6HGIAVCH00014JB5_3.html，2010.9.26/2013.6.1

[3]洪威雷、卢文龙.行政文化学概论[M].武汉：武汉大学出版社，2009：30.

[4]唐检云.中国传统行政文化发展简论[J].行政与法，2004（1）：28-30.